“成品油流通”综合监管中，交通运输部门的职责探讨

国务院办公厅印发的《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》（国办发〔2023〕1号），要求对涉及多个部门、管理难度大、风险隐患突出的监管事项，建立健全跨部门综合监管制度。其中要求在成品油流通等领域开展跨部门综合监管试点，完善跨部门综合监管体制机制、创新方式方法、补齐短板漏洞。

　　“成品油流通”监管涉及多个部门。交通运输部门也是其中一个。

　　但是长期以来相关部门职能分工不够清晰，遇事推诿扯皮，争议不断。

　　“成品油流通”领域的行政管理内容多，涉及多个监管部门。

　　这些部门的职责相互交织。近年来机构职能虽几经调整，管理体制仍未理顺。

　　商务部门。根据“三定”，商务部承担重要生产资料流通管理的责任。成品油流通监督管理就是其中一项。在2004年国务院保留决定的500项行政审批项目设定行政许可的第183项，就是“成品油批发、仓储、零售经营资格审批”。商务部、省级人民政府商务行政主管部门实施。

　　成品油经营资格这张牌照值钱得很，没有方方面面的路子搞不到手。但“放管服”改革的春风也吹进了成品油经营领域。2019年成品油批发、仓储许可取消；2020年成品油零售许可也取消，连《成品油市场管理办法》也废止了。不过，成品油流通的主管部门还是商务。

　　发展改革部门。作为由国家管理的重要商品，成品油价格的制定和调整还是由价格主管部门负责。发改还负责成品油供应调度。

　　应急管理部门。今年1月1日起柴油全部纳入危险化学品管理。作为负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门，应急管理部门负责成品油市场安全监管，对成品油有关建设项目进行安全条件审查，核发危险化学品经营许可证。

　　市场监督管理部门。作为市场综合监督管理部门，市场监管部门职能比较广泛，如成品油流通市场主体的登记注册；油品质量和计量监管、价格检查等等。还有些职能容易忽视：罐体容器（不含固定大型储罐）的质量监管，危化品经营企业向未经许可的企业采购成品油的查处。

　　公安机关。作为公共安全主管部门，公安机关管理散装汽油购销。当然还有打击涉成品油经济犯罪和妨碍公务、暴力抗法行为。

　　交通运输部门。负责相关运输许可及运输工具的安全管理，从业人员资格认定和管理。还能管到成品油运输的托运人。

　　公安交警部门。负责运油车辆、流动加油车的道路交通安全管理。　　

　　消防救援部门。负责成品油流通领域消防安全监督检查，查处消防违法行为。

　　自然资源部门。负责加油站用地管理，查处违法违规占用土地资源的行为。

　　住房和城乡建设部门。负责新建、改建、扩建加油站的消防设计审核、验收和消防安全检查，查处加油站点建设工程未经消防设计审查擅自建设、未经消防验收擅自投入使用等违法行为。

　　生态环境部门。负责成品油流通领域的环境污染监管，查处环保违法行为。

　　城市管理部门。查处国有土地上用于非法加油的违法建筑以及占用人行道等公共场所非法加油经营行为。

　　税务机关。落实加油机税控装置，打击成品油市场偷逃税违法行为。

　　海关。成品油进口管理，打击成品油走私贩私。

　　属地乡镇街道根据相关规定负有安全生产监督管理职责。

　　人们用“九龙治水”形容多头管理。在成品油流通领域，“九龙”应该还不够。跨部门综合监管确有必要。

　　成品油流通领域监管的重要任务，是对非法经营成品油的违法行为进行治理。

　　非法经营成品油，主要是未取得相关经营许可非法经营柴油。非法经营者通过隐蔽的加油点或流动加油车加油，存在场所不规范、设施不合格、人员不专业等等问题，不具备安全条件，安全隐患极大，燃爆事故时有发生。

　　非法经营者供应的油品质量也没有保障，非法经营的成品油多是劣质产品，不是走私就是地炼，或者勾兑调和，严重污染大气环境，还可能影响设备寿命。

　　另外非法经营还扰乱成品油流通秩序。汽柴油销售价格中税费约占50%，非法经营涉嫌偷税漏税。

　　成品油非法经营必须予以打击。但由于相关立法系统性不强，谁来治理就成了行政系统内反复争议的问题。

　　作为成品油主管部门，商务长期负责成品油经营许可审批，但商务只管有证不管无证。《成品油市场管理办法》也只规范成品油经营企业，不涉及无证成品油经营。这种管理与“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则不符。但大部分地区并未建成商务执法队伍，机关里持执法证的人也没几个，要商务查处也确实心有余力不足。

　　那查处的职责似乎要落到市监（工商）头上了。《国务院关于“先照后证”改革后 加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）的附件中，规定“工商总局负责指导和协调打击无《成品油零售经营批准证书》、无营业执照和超越工商部门核准的经营范围开展成品油经营的加油站”。但市监查处“无照经营”师出有名，查处“无证经营”就缺乏法律依据。而且依据《市场主体登记管理条例》等规定查处无照经营成品油，针对性、适用性也不强。从产品角度，非法经营的成品油不少是非标油，可以按《产品质量法》以销售不合格产品论处。但是抽检鉴定程序较为复杂、执法成本不菲。

　　幸亏还有负责安全生产监督管理的应急管理部门。从事成品油等危险化学品经营的，应取得应急管理部门发的《危险化学品经营许可证》。在《危险化学品目录（2015版）》调整前，闭杯闪点＞60℃的柴油未列入危化品目录。而成品油非法经营又以销售这类柴油为主。好在2023年1月1日之后，应急管理已经把所有柴油都纳管了。

　　也有公安机关按违反治安管理行为处理。《治安管理处罚法》第三十条，对违反国家规定买卖危险物质为名，对当事人处以拘留的行政处罚。但很多情况下公安机关对其他行政机关职责范围内事项未必都愿意兜底。

　　当然，还有让交通运输部门查处的。非法经营的成品油当然不是就地开采加工的，无论固定加油点还是流动加油，肯定有个运输过程。于是有关方面会让交通从运输环节查处。一些路边黑加油点可能设在公路、公路用地范围内，这也可能进入公路管理范畴。

　　有关职能部门经常为成品油非法经营查处问题相互推得不可开交。

　　通常当地政府会根据上级政府部署、辖区非法经营情况或者外地事故通报等，发起一轮轮的专项整治。但在即便如此，部门协同也不够顺畅，而且运动式整治也难以持久。

　　成品油不一定都是车用。一些场所机械设备确有用油需求，到固定加油站加油又不方便。“最后一公里”用油难，加上合法的流动加油经营需要的七证八证 办理难，导致出现非法流动加油。

　　非法流动加油，一般是指不具备资质的当事人使用厢式货车、面包车改装的流动加油车，在道路边、停车场、工地等场所从事成品油供应。

　　非法流动加油车被称为“流动的火药桶”。通常情况下，非法流动加油当事人至少违反两个法律规范，即存在两个违法行为。

　　一是违法经营。违反《危险化学品安全管理条例》，未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的行为。由应急管理部门依法查处。

　　二是违法运输。违反《中华人民共和国道路运输条例》《道路危险货物运输管理规定》，未取得道路危险货物运输许可擅自从事道路危险货物运输。由交通运输管理部门依法查处。

　　在查处非法流动加油时，可能也需要根据实际情况分类处理。对下列几种情形一起探讨：

　　第一，同一当事人既非法运输又非法经营。

　　违法行为当事人自行运输而且正在进行或已经完成销售经营活动的，认定为非法经营行为即“未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营”为妥。

　　从违法行为目的看，从事非法流动加油是为了销售成品油赚取利润。此时非法流动加油车既是运输装备也是经营工具。销售是“流动（运输）”的目的，“流动（运输）”是销售的手段。当事人构成非法经营行为的，运输就只是经营中的一个环节或步骤，不具有独立性。非法经营行为吸收了非法运输行为。

　　第二，当事人只进行了运输未从事加油经营。

　　违法行为当事人意在从事加油经营，但因种种原因驾驶非法加油车在公路上转来转去，始终未能交易，销售凭证、记录查不到，而行驶过程中的影像、轨迹倒是一查就有。这种情况下，只能是由交通运输部门按擅自从事道路危险货物运输查处。

　　第三，非法运输与非法加油经营为两个当事人。

　　非法流动加油中，大部分情况下运输与加油经营为同一个当事人。但是也不排除非法运输、非法加油经营两个行为可能由两个以上当事人实施，也就是非法运输者与非法经营者分离的情形。一人利用加油车从事非法加油，其他人驾驶非法运输车辆为其补给。如果出现这一情形，非法运输与非法经营两个行为由交通运输部门与应急管理部门分别立案查处。

　　第四，当事人给本单位流动加油。

　　违法行为当事人只为本单位加油，也就是不对外经营。无论是商务部还是应急管理部，都将这一情况排除在本部门许可范围之外。但是按照《中华人民共和国道路运输条例》对从事非经营性危险货物运输的规定，为本单位运输成品油也需要道路运输许可。如果未取得许可，交通运输部门就得查处了。

　　《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》还要求确定跨部门综合监管事项清单。成品油流通事项大概率会进入清单。交通运输部门大概率会成为责任单位之一。