质检改革

检测行业国有垄断将破千亿市场待分食——机构改革 检测行业由国有机构垄断的局面有望改变，第三方检测市场或将迎来重大机会。　　“检测体系将走向市场，现在70%的检测机构都是国有的，要对其进行股份制改造、组建集团，引入资本以及第三方检测机构。”昨日，有国家质检总局官员对《第一财经日报》记者透露，“以后要营造出一个充分竞争的检测机制，但是国家会留一点检测机构，以备最终裁决。”　　上述质检官员还表示，对检测机构的改制，也将改变过去的游戏规则，只要是国家认证过的检测机构，检测报告都会被认可；民营的检测机构，只要符合国家规定，也都可以进行认证。　　在千亿规模的检验检测市场中，非国有检测机构所占市场份额仅为10%，上述检测机构改革及市场放开无疑令其迎来机遇。但对于观望中的资本来说，这块蛋糕到底如何分，往后会否出现新型的垄断，还需要细化的改革措施打消忧虑。　　千亿市场待整合　　其实早在3月11日，上述检测机构改革便已正式开启。当日，中央编办、质检总局联合下发国务院同意的《关于整合检验检测认证机构的实施意见》（下称《意见》）。　　《意见》称，在明确检验检测认证机构功能定位，推进部门或行业内部整合的同时，也将推进具备条件的检验检测认证机构与行政部门脱钩、转企改制；此外，跨部门、跨行业、跨层级整合也将推进，并支持、鼓励检验检测机构并购重组，做强做大。　　去年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，整合业务相同或相近的检验检测、认证机构。此次发布的《意见》正是对中央精神的细化和实施，同时契合国务院的机构改革和职能转变。　　《意见》还称，到2015年，要基本完成事业单位性质的机构整合，工作基本到位，市场竞争格局初步形成。

“三鹿奶粉”事件再次把中国的食品安全问题推向风口浪尖。国家卫生部发布消息称，“高度怀疑三鹿婴幼儿配方奶粉受到名为三聚氰胺的化工原料污染”。全国因三鹿奶粉导致的婴儿肾结石案例日呈扩大趋势。近年，经历“瘦肉精”、“红心鸭蛋”、“大头娃娃”等食品安全事件后，中国食品安全体制及时作出了调整，适应“大部制”改革，重新制订了监管框架，并修订相关法律。早前热议的《食品安全法》。是中国食品安全体制改革的一个重要步骤，食品安全的监管方式成为核心话题。目前的食品安全体制是所谓的“环节管理”，即分解“农田到餐桌”中的供应链环节来进行“分段管理”，就以三鹿奶粉事件为例：提供奶料的奶农及企业是由农业部监管；牛奶生产商的加工过程由卫生部和国家质检总局监管；奶粉的市场销售中的安全抽查由工商局负责和国家食品药品监督局负责等。而对这一分解式管理主要的争议就是“片段管理、不能联动协作和立即溯源追查”，进而影响整个监管的效率，最终导致只有经过悲剧性的“人体检验”之后，才开始真正的大规模的溯源式查处。

食品企业几乎都遭遇过跟检测相关的乌龙事件。行政整合和推向市场被认为是提升检测能力的两剂猛药。然而行政主导的食药检测机构整合遇阻，全面第三方也存在争议。因为历史上药品审批检测中存在的乌龙和丑闻，大多数发达国家存在公益性和经营性两种并行的机构提供检测服务。政府通过自建检测机构或购买第三方服务来满足公益性的检测需求。经营性机构则尽可能与国际接轨，寻求市场化。检测机构的“乌龙”罚单一家来自欧洲的乳制品企业不久前收到罚单。处罚依据是北京一家检测机构对该企业市售婴幼儿配方奶粉的抽检结果——微量元素和添加剂等多项指标不合格。企业因此被相关部门“约谈”，要求“立刻在内地和香港下架，连电视广告都得停播”。然而两家大型检测中心随后对同批次奶粉的检测结果却显示，相关指标正常。这时人们才发现，出具第一份检测报告的机构，连检测奶粉的资质都没有。随着中国的食品药品向现代化监管迈进，人们愈发意识到，以检验检测机构和专业人才队伍为代表的技术支撑体系，是食药监管体系中至关重要的一环，同时也是当下的短板。“几乎每家食品企业都遭遇过跟检测相关的乌龙事件。”前述乳品企业一位负责人说。2012年7月，河南三门峡市疾控中心的检测结果指称今麦郎方便面的酸价超标，但随后该中心又自认“资质不全”，收回检测报告并向企业公开道歉。几乎同一时期，湖南农业大学营养与食品安全检测中心声明，“由于工作人员失误”，对美赞臣等奶粉“香兰素超标”的检测结果无效。食药检测是专业的技术活儿，然而检测机构的设置却并不专业。以食品检测为例，全国共有一千多家与食品相关的检验检测机构，散落于农业、质监、卫生、食药等多个系统。食品企业会不定期接受各级各类管理部门的多项检测，结果却不共享、不互认。这既增加了行政成本，又加大了企业负担，同时还存在某些企业多次受检、而某些企业却总被漏检的弊端。不仅如此，各级检测机构的水平良莠不齐，一些检测机构往往会根据自己的理解，甚至将行业推荐标准作为强制标准（国家标准）执行。“食品检测结果有误，很大程度上是因为检测方法不当。”前述乳制品企业法规部人士说。但出了“乌龙事件”，由于检测机构的官办背景，企业往往选择“息事宁人”。正是在这一背景下，最新一轮食药监管体制改革的核心议题之一就是要整合食药检测资源。与此同时，检测机构市场化的大幕，也在2014年正式拉开。整合模式五花八门检测机构的整合并不顺利。“一个字，乱！”考察了全国17个省份食药改革情况的国家行政学院副教授胡颖廉总结道。与其他检测机构不同，食药系统的检测体系从食品安全危机年——2008年三鹿奶粉事件后才逐步建立。一些地方检测机构还在建设中，就开始了新一轮改革。根据2013年下发的《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，整合的思路是将工商、质检部门相应的食品安全检测机构，划转到食药监管部门，包括人员、设备和经费。但改革推进过程中，整合模式却是五花八门。据安徽省食药监局办公室主任许伏新介绍，安徽整合了原省食品药品检验所、原省药物研究所、原安徽国家农副加工食品质量监督检验中心，统一成立了安徽省食品药品检验研究院，下设三个所，分别是食品检验所、药品检验与研究所、医疗器械与药品包装材料检验所。这是省级层面公认划转较为成功的例子。山西省则在市县级都建立了综合检测机构。但在绝大部分省市，检测机构的整合实质上没有推进，仅划转了少量人员。这就导致专业执法人员和检验检测设备的缺乏成为建立基层食药检测机构的突出矛盾。以湖北省孝感市为例，市级食品药品检测所只有二十多人。“只能完成省里下发的检测任务，日常检测根本顾不上。”孝感市食药监局一位工作人员说。为迅速划转到位，在湖北一些地市，甚至划转了一些较大年纪的护士、助产士到食药监管部门或检测机构，有技术能力的微乎其微。在山东菏泽，全省食品生产加工企业上万家，实际检测机构不足规划要求的1/10。“广州市没有划转检测机构，因为质监部门不同意。”广州市食药系统的一位工作人员告诉南方周末记者，这种情况在全国范围内普遍存在。对此，广州食药监局采取了变通方式，从轻工集团划转一个小型食品检验所，又从经贸委处划转一个酒类检测中心。在一些划转难的地方，食药监管机构只能重新购买设备，以打造自己的技术平台。但胡颖廉担心，这将造成大量的“重复建设和资金浪费”。“食药技术支撑应该建立一个统一的大平台。”中国食品药品检定研究院（以下简称中检院）一位内部人士对各自为政的地方整合并不看好。作为国家食药总局的直属单位和最高技术仲裁机构，中检院多次向食药总局递交报告，希望食药检测机构统一垂直管理，自上而下地成立一套相对独立的技术体系，形成数据共享和学术交流平台，同时不受地方行政因素干扰。但情况并未有任何变化。目前，中检院与各省级检验机构之间并没有隶属关系，各省所和市、县所也是同样状况。中检院副院长李波在2014年全国食品药品医疗器械检验工作座谈会上，把这种架构称之为“发挥（检测）系统整体力量的一种障碍”。检测机构市场化破冰在行政力量主导的整合之外，推动检测机构第三方化被认为是提升食药技术支撑能力的另一个思路。事实上，业界讨论多年的检测机构市场化已于2014年正式破冰。根据质检总局发布的数据，目前，中国国有检验检测机构数占检测机构总数近80%，民营检验检测机构数量约占19.5%，外资检验检测机构数量仅占0.5%，占比悬殊。今年以来，国务院至少在五份文件中明确对检测机构改革提出要求，关键词便是“市场化”和“检管分离”。最新的一份文件宣布，到2015年基本完成多个部门的检验检测业务整合。政府原则上不再开办一般性检验检测认证机构。这意味着，政府检测机构整合完毕后，下一步将进入市场化进程。“目前国内检测还是一个柠檬市场（经济学术语：指信息不对称导致的劣胜优汰现象），大量检验机构处于小散乱的状态。”武汉大学质量发展战略研究院副教授张继宏说。在张继宏看来，现在中国有2万多家检验检测认证机构，条块分割明显，缺乏统一规划、有效监管，不同部门甚至会出具完全相反的检测结果。在2010年的湖南“金浩茶油”致癌物超标事件中，最初，江苏省产品监督检验院检出湖南金浩茶油股份有限公司生产的茶子油苯并（a）芘含量超标。但湖南省质监局却对外出示了检测合格的结果。另一个突出问题是行政垄断造成的行业壁垒。一个专业做蜂蜜检测的第三方检测机构的总经理抱怨，现在对于检测机构的招标、抽检模式就像是为国有机构量身设计的。譬如政府不接受项目分包，这对于他们只擅长做某类检测的机构就很吃亏。机构成立5年，他没有承接过任何政府项目。尽管技术实力较强，外资食品药品检测企业想要进入中国市场更加困难重重。据欧盟商会相关人士介绍，在华运营的第三方实验室机构即使已通过国际认证和认可，也必须通过中国本土的认证和认可程序，同一公司不同实验室的每一项检测服务和产品都需进行行政审批，这给他们带来极大困扰。“我们很清楚中国检测市场的潜力之大，但政府的限制太多。”总部设在法国的必维国际检验集团的一位管理人员很无奈。SGS集团中国区（即通标标准技术服务有限公司）总裁申屠献忠也在几个月前的国际会议