大部制改革

根据生态系统的整体性而确定的&ldquo 环保大部制&rdquo 改革正在稳步推进。 　　根据这一框架，环保部将实行独立而统一的环境监管，建立起陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。按照这一思路，国土资源部、林业局、水利部、海洋局等相关部门中与环境保护相关的职能，有可能并入环保部。 　　环境保护部官网昨日刊发的环保部部长周生贤的讲话称，&ldquo 环保部将实行独立而统一的环境监管，健全&lsquo 统一监管、分工负责&rsquo 和&lsquo 国家监察、地方监管、单位负责&rsquo 的监管体系。&rdquo 　　在谈到改革生态环境保护管理体制时，周生贤表示，生态系统的整体性决定了生态保护修复和污染防治必须打破区域界限，统筹陆地与海洋保护，把海洋环境保护与陆源污染防治结合起来。 　　这是作为环保部部长的周生贤，第二次公开谈及国家海洋局职责范围内的海洋生态系统保护问题，以及国家林业局职责范围内的林业生态系统保护问题。 　　2013年11月，在中国环境与发展国际合作委员会(下称&ldquo 国合会&rdquo )2013年年会上，周生贤说，当前推进生态环境保护管理体制改革有五个重点，包括建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法 建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制等。 　　在2月10日的公开讲话中，周生贤说，要建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。 　　&ldquo 实行独立而统一的环境监管&rdquo 是一个新的提法。周生贤解释说，环保部门将健全&ldquo 统一监管、分工负责&rdquo 和&ldquo 国家监察、地方监管、单位负责&rdquo 的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。 　　目前，我国的环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门 资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门 综合(行情 专区)调控管理职能分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。 　　周生贤表示，将加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督，纠正其执行不到位的行为，特别是纠正地方政府对环境保护的不当干预行为。 　　在执法力量建设方面，周生贤介绍，将加强环境监察队伍建设，强化环境监督执法，推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，严厉打击企业违法排污行为。在污染防治、生态保护、核与辐射安全以及环境影响评价、环境执法、环境监测预警等领域和方面，制定科学规范的制度，为实行统一监管和提升执法效能提供保障。 　　据记者了解，环保部将建立陆海统筹的生态系统保护修复区域联动机制，加大区域联合执法力度，对突出违法行为进行联合查处。同时建立陆海统筹的污染防治区域联动机制。 　　目前，在大气污染防治方面，京津冀、长三角、珠三角等重点区域已陆续建立联防联控协作机制。周生贤介绍，其他地方也将结合地理特征、经济社会发展水平、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，加快建立健全区域协作机制。建立区域监测网络和应急响应体系，联合应对重污染天气。在水污染防治方面，将促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接，以流域为控制单元，建立流域环境综合管理模式。

“各地市食品药品监管部门改革将参照天津滨海新区模式进行，建立覆盖城乡的食品药品监管网络。”一位消息人士8日告诉《经济参考报》记者。 　　上述消息人士透露，国家食品药品监督管理总局的三定方案(定机构、定职能、定编制)已形成并在内部传达，只等国务院相关部门签署就能公布于众，各地食品药品监管部门的改革也将紧锣密鼓地展开。 　　记者了解到，2010年至今，四个地区进行了食品安全监管改革试点，即将食品、药品监管职能整合在一起，解决食品监管“九龙治水”的局面。 　　广东深圳、顺德在市场监督管理局下设立食品安全监督管理局，负责组织起草有关食品安全地方性法规，承担食品生产、食品流通及餐饮消费环节的食品安全监督管理责任和食用农产品(含食用水产品)质量安全监督管理责任。 　　陕西省渭南市将农业、畜牧、质监、商务、工商、卫生等部门有关食品安全的职能和人员划转食品药品监管部门，整合上述部门行政许可事项、执法职能和技术资源。 　　天津市滨海新区搞职能整合，明确将食品监管从四段式精简为两段，滨海新区食品药品监督管理局负责食品生产、流通、餐饮服务活动和药品、医疗器械、保健食品、化妆品监督管理。 　　“顺德和深圳模式将所有产品的安全放在一个市场管理局里监管，而对食品划出的部门太狭小。渭南模式将所有涉及食品的部门全整合在一起、动作很大，但要让全国照搬这一模式比较难。”上述消息人士说，天津滨海新区模式获得了国家不少部门的认可，也与两会公布食药监管大部制改革的步调一致。目前，各省市食品药品监管部门都前往滨海新区调研，参照天津滨海新区模式进行改革。 　　据天津市滨海新区食品药品监督管理局局长张铁军介绍，2010年，天津市滨海新区将原来由卫生部门负责的餐饮服务环节、保健食品、化妆品安全监管和公共场所卫生监督，质监部门负责的食品生产环节和工商部门负责的食品流通环节监管职能划转到区食品药品监管部门。其次，建立完善食品药品来源追溯机制，加强食品药品原料供应、生产加工、市场流通和消费使用等各个环节的监管，做到来源清楚、去向明确、过程连续，发现问题可及时追根溯源。 　　“改革后，机关内设九个处室，下设六个分局 成立新区食品药品监督所，加挂食品药品投诉举报中心牌子，在编和聘用人员加起来一共300人。”他说。 　　除了整合外，天津滨海新区的一大特点是设立基层食品药品监管机构。 　　张铁军说，滨海新区27个街(镇)设立了食品药品安全监管站，设专职协管员 在351个居(村)设立了食品药品安全监控点，设兼职信息员。“全区垂直管理、区域局队合一(行政管理机构与专业执法队伍结合)、监管派驻街镇、覆盖延伸村居的网格化监管模式，使食品药品监管在最基层得到有效覆盖。”他说。 　　天津市滨海新区常住人口为248万人，食品药品监管人员占全区人口配比达到了万分之一点二左右。 　　“没有最基层的食品监督人员，小作坊、小饭店根本无法管理。”江苏省南京市一区药监局人员告诉《经济参考报》记者，该区药监局与街道办事处合作，街道派出协管员巡查各个食品店和商贩，“协管员一句话顶上一堆文件材料”。 　　同样，在食药改革试点的城市也都建立了基层食品安全监管体系。 　　记者了解到，渭南市食品安全监管人员1915人，在所有基层乡镇设立96个食品药品监督管理所，使得食品药品监管人员占全市人口配比达到了万分之三点五左右。 　　但是，专家指出，天津滨海新区模式在全国推广可能将面临四大挑战。 　　首先，能否配备大量从业人员。张铁军指出，承接食品安全监管职能后，区食品药品监管部门面临的辖区范围大、行业领域广、相对人数量多、生产经营者规模小、产业化程度低等现状，食品药品监督管理局针对不同机构特点，采取灵活措施，加强食品药品监管队伍建设，但目前人员仍然不足。 　　其次，滨海新区政府投巨资，利用信息化手段，推动食品药品“智慧监管”工程建设。全国各地财力不一地区，是否都能利用信息化监管手段? 　　再次，农村食品安全点多面广是监管难点。 　　四是能否坚持政策的可持续性。“滨海新区模式是参照美国食品药品监管的一种模式。如果政府全国推广这一模式，是否能坚持十年不变、二十年不变、甚至三十年不变?这样才能让食品药品监管体制具有延续性。”一位业内人士说，地方食品监管经历了地方防疫站、卫生监督、药监局等不断变动时期，造成了人员、政策等方面的不连续性。

“十八大报告明确提出，要改革和完善食品药品安全监管体制机制。因此，食品安全监管体系这次肯定要改。”一位国务院食品安全委员办公室内部人士近日这样告诉本报记者，“但具体改革方案有待公布。” 　　事实上，有包括国务院食安委、农业、卫生、质检、工商、药监在内的14个部门涉及食品安全的监督管理，因此，长期以来分段监管广受诟病，若此次政府机构改革整合食品安全监管职能，将成为新一轮“大部制改革”的亮点。 　　不过，参考2008年至今关于食品安全监管部门的职能调整可以发现，改革虽在进行，但步履缓慢，是否应该进行大部制整合，在学界尚存争议。 　　“大部制”或难一步到位 　　2010年2月，作为食品安全工作的高层次议事协调机构，国务院食品安全委员会正式成立。从国务院食安委成立之初的组成部门来看，共有包括卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局、农业部、工业和信息化部、商务部、国家发改委、科技部、公安部、财政部、环保部在内的13个部委涉及食品安全监管工作。 　　如此庞杂的食品安全监管体系究竟如何改，大部制或是一个必然方向。 　　“大部制的改革方向是对的。将管理部门整合、精简至一到两个，有助于解决各部委之间自管自顾、相互推诿责任、效率低下的问题。”中国人民大学食品安全与食品科学系主任王志刚说，“从发达国家的经验来看，分段管理与国际食品安全监管的发展方向相悖。” 　　但改革也并非一并了之，“现代社会管理要求高度专业化，大部制改革的原则应该是将公共政策制定及监管的职责管好，将不该管的职权转移到下级部门和社会组织。发达国家都是细化内阁部门下属的独立、半独立机构，而不是重新组建大部门。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家说。 　　“一个部门负责管理会更加混乱，大部制改革的关键不是把部门变大，而是要理顺各部门的监管边界，使分段监管无缝对接，这样也可以减少改革的成本。” 　　“这样大规模的改革涉及多部门的利益，肯定困难重重，不可能一步到位。”王志刚说，“改革的方向还是应以整合进入农业部和食品药品监督管理局为主，而商务、质检、工商等部门应适当退出。” 　　14部委的食品安全监管网 　　记者调查发现，现行14个部门尽管分工明确，但也有不少模糊的边界。 　　其中，农业部负责监管初级农产品(5.94,-0.01,-0.17%)生产环节 质检部门负责食品生产加工环节 工商部门负责食品流通环节 国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节。 　　这个看起来各负其职，按照监管条线，在综合监管方面共有两大部门负责。国务院食安办负责食品安全综合协调。卫生部负责制定食品安全标准等。 　　在生产和加工领域，共涉及四部委。农业部和国家粮食局分别负责初级农产品生产和粮食供应的监管。工信部负责制定食品工业行业标准和产业政策，建立食品质量可追溯体系及食品工业企业生产者诚信体系。 　　而国家质量监督检验检疫总局，负责组织实施对食品生产者的监督抽查和问题食品召回，建立食品生产者安全信用档案 组织国内食品生产许可和食品添加剂生产许可 并负责进出口食品的监督管理。 　　在流通领域，共有三大部门把关。国家工商行政管理总局负责对市面上销售的食品进行监督检查等。而市场上销售的初级农产品，如肉、蔬菜、蛋、水产品等则按照《农产品质量法》由农业部门监管。 　　商务部则负责制定食品流通行业发展规划和产业政策，配合卫生部进行食品安全风险监测和评估，建立行业诚信体系 负责承担酒类流通、生猪屠宰管理 同时，负责肉类蔬菜流通追溯体系试点建设。 　　最后，在餐饮业等“即时加工、即时消费”的食品消费领域，由国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可和食品安全监督查处，同时对提供食品的场所、人员、设施等进行监管。 　　而理论设计下的架构在现实中遇到了不少问题，多龙治水的局面或需要通过“大部制”加以改变。事实上，从深圳、顺德进行的食品安全集中监管的“大部制”试点来看，外界大多还是持肯定态度。

在经历了两轮科技体制改革而科技与经济“两张皮”仍待改善的情况下，建立以企业为主体的技术创新体系，成为2006年以来逐步推进的第三轮科技体制改革的主导方向。可以预料，“十八大”后科技体制改革将进入推进力度更大的阶段。 　　而2020年中国的自主创新要更上台阶，尚需跨越“三重门”。 　　改进封闭运行 　　横亘在这一目标前的第一道坎是，如何打破现有的自上而下封闭运行的科研体制。 　　中国现行科研体制，是一种脱胎于计划经济的自上而下、由政府官员、大学科研院所专家及为数不多的大型国有企业共同组成的封闭的体系。从确定研究课题到课题“发包”，从科研成果评定到科技人才评价，完全在这一封闭的系统内运行。 　　计划经济时代，经济目标由政府确定，这套体系尚能提出与之相应的科研计划以服务于经济发展。而步入市场经济之后，这套政府驱动的封闭科研体系完全无法“摸准市场的脉”。 　　此前的科技改革，虽然也曾鼓励、逼迫这些封闭的体制内科研机构进行产学研转化、办公司，但既未从根本上使这一体系成为包容企业在内的开放体系，亦未改变其自上而下的决策机制，更难说增加了整体经济的技术含金量。 　　真正的经济主体企业，在改革开放后，大部分并不具备研发能力。经历过计划经济的国有企业原本就只是工厂，并不具备多少研发能力 外资工业企业也大都是制造工厂，接单按设计组装即可，处于并不需要多少技术能力的产业低端环节 民营企业，往往是从简单加工制造起步，前沿技术开发只是奢谈。 　　当有科研能力的机构、人员无法真正为市场、为经济提供技术支撑，而市场主体又无力进行科研开发的时候，经济与科技“两张皮”也就在所难免。 　　建立开发型科研体制 　　那么，在不打破这套封闭的科研体系的情况下，建设以企业为主体的技术创新体系是否可行呢? 　　答案显然是否定的。2005年底出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》提出建立企业为主体的技术创新体系以来，虽然颇有进展，但缺陷之处也很明显。 　　根据官方数据，目前，中国已依托企业建立了90多个国家实验室 在国家科技重大专项中，企业承担的项目和资金远远超过科研院所承担的项目 科技支撑计划90%的课题也是由企业牵头。 　　但实际上，在封闭运行而又条块分割的科技行政管理体制下，以企业为主体的技术创新体系建设存在诸多形式主义倾向，表现在：一是以企业为主体更多地是强调了企业的投入。但自上而下的科技体制下，很多科技计划、项目都是政府确定，而不是以企业自身的技术创新需求为主导。因此，企业在政府的引导下加大投入，是企业帮助政府分担了科技创新的风险，而不是政府分担企业的风险。 　　二是“企业被参加”。一些国家重点科技计划申请过程中，从申报资格上要求申报单位中要有企业参加，但这些项目本身一般是国有科研院所为主导，企业参加，很多时候是为了申请项目的需要、为了获得政府的科技经费，而不是真正意义上的源于企业的生产或市场上的技术创新需求。 　　三是在政策支持的具体对象上，“以企业为主体”中的企业，更多是国有企业、大企业，而忽视了民营企业、中小企业。而从科技创新的历史来看，民营企业、中小企业往往是科技创新的重要主体。 　　因此，要建立以企业为主体的技术创新体系，就需要打破这套自上而下运行的封闭科研体系，建立容纳企业的开放、互动型科技体制。 　　破除权力经济 　　企业为主体的技术创新体系需要迈过的第二道坎是，中国必须破除权力经济。 　　企业是否愿意创新，取决于创新是否能够给企业带来利益，企业创新的动力在于竞争压力和市场需求。当前的中国，一方面，部分重要资源价格不能反映资源的稀缺性和外部性，导致低水平重复建设和片面追求速度 另一方面，许多政策还是投资激励，各级政府掌控税收、土地等资源，采取零地价和减免税等政策吸引投资，使得企业倾向于从优惠政策中获利。当房地产、金融、能源等低风险行业能获取高额利润时，很难想象企业会费力去做创新、甚至是做实业。 　　而房地产、金融、能源这些行业，本质上都是基于垄断的权力经济。在权力经济之下，要素资源纷纷流向这些行业，致使企业缺乏创新动力。 　　如果不改变权力经济，即便政府加大科研投入力度，最终也只不过开辟另一个寻租领域，而推动创新的政策初衷只会竹篮打水一场空。 　　企业为主体的技术创新体系的最后一重门，是技术创新本身面临的形势已不同往昔。 　　上世纪90年代初后，技术体制发生革命性变化，产品生产由集成向模块化转变。在产品的集成化时代，如果不掌握技术，便无法完成组装 并且可以通过逆向拆解完成技术的消化吸收 但在模块化的信息时代，通过逆向拆解消化吸收再创新已不再可能或者因为无法拆解，或者因为生产的模块化，而无需技术就可组装这也是“山寨”得以在中国大行其道的原因。但这种模块化组装，依靠的是低成本，而难以得到技术上的提升。 　　对于中国而言，如果迈不过去这“三重门”，不仅创新型国家目标难达预期，且极有可能陷入经济发展长期低水平徘徊的“中等收入陷阱” 而要迈过这“三重门”，显然已经超出科技体制改革的范畴，而是一场更艰巨的战役。

由于多头管理，中国的食品药品安全监管体系存在颇多漏洞，国务院正试图通过新一轮“大部制”改革将这一体系理顺。 　　2月23日，中共中央政治局召开会议，讨论了《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》(下称“草案”)，确定将其作为十八届二中全会的议题之一。 　　有知情人士向《第一财经日报》记者透露，食药监行政职能整合和加强社会管理将成为此次机构改革的两大重点。 　　2008年的上一轮大部制改革成立了人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、交通运输部和环境保护部等5个大部，被视作精简政府机构的一次重要努力。 　　近年来，中央决策层和学界对于部分领域运行不畅，尤其对于食品药品安全管理和社会管理方面职能混乱和缺位等问题尤为关注。 　　有媒体亦报道称，此番国家海洋局也将扩权，铁道部与交通运输部有望整合。而“大金融”、“大文化”、“大能源”等大部制改革内容并未成为草案重点。 　　食药监管一体化 　　据知情人士称，草案中的最大亮点是酝酿打造食品药品监管“大部”——将国务院食品安全委员会办公室与现由卫生部管理的国家食品药品监督管理局(下称“国家食药监局”)合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。 　　有研究食品安全监管的学者认为，食品生产经营根据其属性而言，是一个全周期的完整链条，但是由于种种历史原因，在我国，食品安全的监管被人为地划分了段落，农产品是一段，生产是一段，经营是一段，之后餐饮消费又是一段，各种职能散落在多个部门。如此形成了多头管理和分段监管为主、品种监管为辅的体制。这种体制的现实与食品安全的自然属性相冲突。 　　基于这些原因，中央决策层决心对食品药品安全监管的职能和机构予以整合。 　　另有专家表示，在过去一段时间内，因为食品药品管理体制的混乱，“我们吃了很多亏”。 比如2008年的三鹿奶粉事件，即是一个非常典型的部门之间相互推诿的食品安全事件。 　　随着《食品安全法》的通过，2009年，国务院专门成立了食品安全委员会(下称“食安委”)。2010年，食安委又下设了正部级的食安办。 　　上述学者说，按照最初的模式设定，食安委和食安办是综合协调、督促检查、重大事故查处的综合职能机构，但这一机构在各地政府相继建立后，之前行政部门之间相互推诿扯皮的事情都交给了食安办，一个综合协调的部门被异化为所有事情亲力亲为包打天下的部门，食安办在实践中产生了许多问题。 　　而食安办的最大弊端还在于下属机构设置不统一——有的设在工商，有的设在食药监局，有的设在卫生部门，有的甚至设在经贸委，没有统一的模式，导致各地行政部门配合低效。 　　在这种背景下，成立国家食品药品安全管理总局的理念被逐渐认可。 　　这次改革一旦落地，“也只是完成了中央层面的改革，要落实到省级和地市级乃至县一级的话，时间还会比较长，根据以往的经验，从中央到地方全部改完，至少需要一两年的时间”。 　　地方试验有空间 　　根据我国食品安全法和药品管理法规定，食品和药品的安全管理实行的是地方政府负总责的原则，意即实行地方分级管理的属地原则。在这种模式下，地方政府在接下来的机构改革中发挥创造性改革的空间很大，不一定完全根据中央的模式一刀切，但是总的思路还是要进行部门和职能的整合。 　　有学者认为，地方政府负总责的要求，从理论上说可以实行省以下垂直管理，也可以实行省以下属地管理。“最理想的方式是省以下能够实行垂直管理，但除非修法，绝对不可能实行中央垂直管理。” 　　事实上，在监管体系整合方面，一些地方已经走在了中央的前面。例如陕西渭南则将农业、工商、质监、卫生、畜牧、水产甚至林业、环保和城管等部门所有有关食品安全的职能整合在一起。深圳设立的市场监督管理局，则将工商、质监、知识产权监管职能统一在一个机构下，并下设一个二级局负责食品安全监管。 　　如果借鉴上述地方的经验，除食品药品安全监管之外，工商、质监、知识产权等市场秩序方面的监管职能亦可整合。不过，国家质监部门的一名工作人员对本报表示，虽然参照深圳模式构建大监管的思路也得到了热烈讨论，但目前尚未看到高层就此作出指示。 　　民政部社会管理扩权 　　按照主流理念，现代政府主要从宏观层面承担四大职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于中国而言，社会管理和公共服务两部分与民生最直接相关的领域，管理经验并不是很丰富。 　　其中，“社会管理”到底中央是哪个部门在管?十八大报告的表述是“党委领导，政府负责，社会协同，公共参与和法治保障”，这21个字实际上明确了我国整个的社会管理体制。 　　在本轮改革中，民政部门如何承担这方面的职权?学界推测，一个总的思路是民政部门要把社会管理做大做强做深做实，但具体机构会怎么安排，还需要进一步讨论，其变数可能会比食药安全监管体系的变数更多。 　　除了民政部门扩权外，亦有专家认为，中国认监委和国家标准委可能整合组建国家认证和标准化管理局，商标局和商标评审委划入国家知识产权署。 　　关于本轮政府机构改革的基调，国家行政学院教授竹立家认为，本轮改革不会像2008年大部制改革那样进行大规模、大面积的改革，而主要是进行微调和深化，要达到放权、分权以及权力转移的目的，从而使各级政府尤其中央政府各个机构的职能、权力边界划分更为清晰，行政效率更高。这也符合十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则。 　　附表 中国食品安全监管体系变迁 　　资料来源：本报整理 　　1964年 国务院颁布《食品卫生管理试行条例》，牵涉5部门 　　1979年 国务院颁发《食品卫生管理条例》，涉及农业、林业、畜牧、水产、粮食、商业、供销、轻工、外贸等部门 　　1982年 《食品卫生法(试行)》规定食品生产经营企业的主管部门负责本系统食品卫生工作。其他负责部门包括：工商、食卫监督机构、农牧渔业部门、国境食卫监督检验机构、国家进出口商品检验部门、卫生防疫站及食品卫生监督检验所等。 　　1995年 《食品卫生法》明确国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理，各级政府食品生产经营管理部门、地方卫生行政部门、工商部门和出入境检验部门分头负责

雾霾肆虐之下，《环境保护法》修订备受社会各界瞩目。 　　4月24日，修订后的《环境保护法》经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过，国家主席习近平签署第9号主席令，予以公布。这是《环境保护法》实施25年来进行的首次重大修改。据悉，新环保法将于明年1月1日起施行，法案在雾霾治理、信息公开、环保执法等方面有重要突破。 　　跨区治霾统一标准 　　针对近年来我国出现的严重雾霾天气，新环保法提出要加强对大气污染，特别是对雾霾的治理和应对。 　　据了解，新环保法增加规定：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。县级以上人民政府建立环境污染公共预警机制，组织制定预警方案 环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。 　　多位业内人士对本报记者表示，将区域联防联控写入环保法是一个重要创新，&ldquo 特别是统一标准&rdquo 。 　　&ldquo 在大气区域污染防治中，因为相关污染物具有流动性的特点，所以统一标准非常重要。比如机动车油品标准，一座城市改善了，周边城市没有改善，区域内的环境还是不会有大的提高。统一标准、统一监测才能体现区域治霾效果。&rdquo 天津一位环保部门人士对本报记者表示。 　　中国环科院副院长柴发合还提出，工厂等固定排放源也应根据协商一致的原则，对限制的产业或污染影响较大的产业，实施统一排放标准，以避免重污染企业利用环境标准差异而在区域内部转移。 　　此外，新环保法提出的推广清洁能源条款也得到专家认同。有专家认为，能源结构是造成大气污染的一个重要原因，特别是煤炭的使用。&ldquo 降低煤炭消费是从源头对雾霾进行治理，水电、风电、光伏、核电比例如能大幅上调，环境将会出现明显改善。&rdquo 该专家称。 　　环保执法有突破 　　据了解，此次修订的环保法有针对性地解决了多年来制约我国环境保护的一些突出问题，比如明确了环境监察制度等，被称为&ldquo 史上最严&rdquo 。 　　新环保法首次明确了环境监察机构的法律地位，规定环境保护主管部门委托的环境监察机构，有权对排放污染物的企事业单位和其他生产经营者进行现场检查。 　　&ldquo 目前在环保执法一线的主要是地方环保部门下设的环境监察机构，这些机构是事业单位，法律上没有明确其执法权限，导致实践中执法不力。环保法修订之后，其将具有相对独立的执法权。&rdquo 河北省环保厅一位人士告诉本报记者。 　　对于这一条款，此前有委员建议在行政强制法的立法权限范围内，可以增加政府即时强制的内容，比如责令停业、封存、查封、扣押等。在执法手段上，建议考虑增加公安部门与各执法部门联系工作机制。 　　除监管问题外，违法成本低、守法成本高是环境保护工作的矛盾所在。为解决这一问题，新环保法建立了&ldquo 黑名单&rdquo 制度，将环境违法信息记入社会诚信档案，并将向社会公布违法者名单。法案还提出&ldquo 按日计罚&rdquo ，规定行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额进行按日连续处罚。同时规定，地方性法规还可增加按日连续处罚的违法行为种类。 　　此外，新环保法还明确增加规定，对情节严重的环境违法行为适用行政拘留。对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构规定承担连带责任。 　　体制改革仍难启动 　　尽管环保法修订案在环保执法、雾霾治理、清洁生产和环境监测等管理制度上提出了诸多完善条款，但此前呼声最高的&ldquo 环保大部制改革&rdquo 却并未提及。 　　&ldquo 修订后的环保法仍是一些修补条款，个人认为既有的政策管理体制跟不上节奏，理应从根本上重构环保体系，理顺各层面的权利义务机制。&rdquo 一位不愿具名的行业人士表示。 　　事实上，环保体制改革已呼吁良久。环保部部长周生贤此前曾公开表示，当前我国环保管理体制尚不完善，仍存在一些制约环保事业发展的体制问题，环保监管力量薄弱的状况尚未扭转，基层环保部门普遍存在&ldquo 小马拉大车&rdquo 的现象。 　　周生贤稍早前在接受本报记者采访时也曾指出，&ldquo 环保体制改革是一个渐进的过程，涉及职能调整等多个问题，将先从顶层设计做起，目前顶层设计有待出台。&rdquo 　　对此，上述匿名人士表示，环保部门的弱势已很明显，此前酝酿组建&ldquo 大环保部&rdquo 也是为打破条块分割。&ldquo 中国应借鉴外国经验，在强调各级环保部门防治污染的责任义务的同时，大力强化其行政监管职能。&rdquo

新一轮国务院机构改革启动，食品安全监督管理体制的改革可以说是最受民生关切的领域。改革的方向和原则是什么，新的监管体制能否达到预期效果，政府监管之外如何更大地发挥企业主体责任和社会监管作用?接受《经济参考报》记者采访的政协委员认为，要真正建立食品安全长效机制，此次机构改革或许仅是开始。 　　多头管理存弊端大部制浮出水面 　　食品安全监管领域，新的格局将有望形成：10日披露的国务院机构改革和职能转变方案提出，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。 　　事实上，此前食品安全监管格局被认为是“九龙治水”，往往陷入“都管又都不管”的制度困局。 　　全国政协委员、民建海南省委主委施耀忠认为，我国食品安全事件多发，一个主要原因是职能交叉，监管漏洞多。我国涉及食品安全的政府部门有13个，具有行政执法管理职责的政府部门有5个，容易出现食品安全监管的交叉或者空白，难于做到食品安全监管的无缝衔接。 　　全国政协委员、国家食品药品监督管理局原局长邵明立10日下午在分组讨论会上说，2008年的机构改革中，药监局还只是卫生部下面的副部级单位，综合协调的难度非常大。这次把分散在各个部门的食品监管职能整合在一起，跟国际惯例接近了一大步，相比之前的“分段管理为主、品种管理为辅”有了比较大的改变。 　　值得注意的是，农业部门的相关监管职能此次并没有并入食品药品监管总局。方案中提出，农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。 　　上述方案还提出，卫生部和国家计生委组建国家卫生和计划生育委员会后，其食品安全监管职能主要是负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。 　　全国政协委员、卫生部副部长陈啸宏接受《经济参考报》记者专访时表示，将风险评估和标准制定单独拿出来放在卫生委，把立法和执法分开，这是目前很多国家的做法。另外，将标准制定、风险评估和监管全部放在一个部门里面，实现更为集中的监管效果，这种做法曾经也被考虑过，同样是可行的。 　　技术、法律、标准支撑一个都不能少 　　“多个部门管不好一个餐桌”一直被认为是食品安全问题的症结之一，通过此次“大部制”改革的推进，能否真正建立保障食品安全的长效机制，各方对此寄予了较高期望。 　　不过，《经济参考报》记者采访到的委员以及学者普遍认为，食品安全不会一劳永逸，机构调整之外还需要多方面的配套，将来随着新问题的出现，还需要通过不断加强管理、机构调整和提高效率，来提升食品安全水平。 　　全国政协委员、中国疾病预防控制中心营养与食品安全所所长严卫星告诉《经济参考报》记者，这次的改革不能和上一轮一样仅对职能进行简单的划分，要有一个整体的眼光，当前最重要的是提高监管的效率，不能绝对地说部门“少就是好”，关键是要明确谁来决策、谁来执行、谁来监管。食品安全监管的专业性和技术性很强，如果没有很好的配套，监管很难做到位。 　　全国政协委员、国家食品药品监督管理局副局长焦红接受记者采访时也着重提到了技术支撑的问题。焦红说，食品药品监管总局成立后，在协调任务和落实监管责任的情况下，下一步要加强相关技术队伍的建设和整合检测机构，从而加强技术支撑，真正做到对食品安全风险能够及时发现、及时处理。 　　各大民主党派对于食品安全体制的提案中，不少也提到了要完善法律法规和标准配套。 　　九三学社中央提案称，基础法规不健全，食品安全配套法律规章不完善，衔接不顺畅，惩处力度不足，违法违规成本低。食品安全标准不统一，仍存在缺失、滞后、重复以及相互矛盾等问题，科学性和合理性有待提高，影响了监管执法效率。 　　农工党中央提案建议，要积极推进食品安全相关国家标准、地方标准的修订，将现有食品卫生、质量、农产品、行业标准清理整合为食品安全国家标准，建立与我国经济社会发展相适应、与国际食品标准体系接轨、满足保障人民健康和贸易需要的食品安全标准体系。 　　加强市场和社会监管形成“热炉效应” 　　在食品安全政府监管机构改革的同时，上述方案还提出要与市场和社会监管机制进行对接。根据该方案，食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。 　　安全的食品是生产出来的，企业因此被认为是食品安全的第一责任人，然而近年来发生的一系列重大食品安全事件中，很多企业却参与造假或者推卸责任。 　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，在日美等发达国家，食品安全问题要像“热炉”一样，企业一碰就会烫到，再也不敢碰了。但中国企业在食品安全上的违法成本很低，还没有形成“热炉效应”。 　　全国政协委员、卫生部副部长陈啸宏说“如何落实企业作为第一责任人的机制，不是机构调整就能解决的，关键是要不断加强认识和管理。” 　　民革中央提案建议，在行业集中度提高的同时，要加强行业内龙头企业、大型企业的监管力度，有效防止食品安全事故的发生。一是要加强产品的监控力度，采取更加严格的抽检政策 二是惩罚措施更加严格，要加大企业违法成本，对于龙头企业违法，实行严厉的惩罚制度，提高发 生 食 品 安 全 事 故 企 业 的 赔 偿 金额，防止部分地方政府对企业的不正当保护。三是大力推动龙头企业信息披露制度的完善，建立可追溯的食品安全体系。 　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，中国有2亿多家小农户和几十万家小作坊，食品安全问题无处不在，只依靠政府监督并不现实。像美国的食品安全主要不是靠政府监管，而是依靠各种消费者组织的第三方监管。一旦企业出现食品安全问题，消费者组织就发起各种抵制活动，对企业有很大的威慑力。 　　民建中央提案建议，引入食品工业食品安全的第三部门监督机制。建立第三部门体系结构，包括制定食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构等，形成一个体系完整、结构完备的组织架构体系。

新一轮机构改革仍在进行，相关讨论也一直在持续。 　　近期，在广东省茂名市茂南区，由原农业、林业、畜牧、水务、水产、水果等6个局组成的茂南区农林畜牧和水务局设19名副局长一事，经媒体报道后迅速成为此轮机构改革背景下新的网络热点，一些网友发问，这究竟是大部制改革，还是大部制留官?地方食药监管机构改革大幕已启，此番改革是否能够破解以往不少地方机构改革停滞不前和越改越乱的乱象? 　　针对这些问题，新华网记者邀请了中国行政管理学会执行副会长高小平、北京大学政府管理研究中心执行主任阎雨、西南交大公共管理学院院长陈光进行了一番对话。 　　大部制改革or大部制留官? 　　针对媒体报道广东茂南区农林畜牧和水务局设19名副局长，该局回应说，这是大部制改革的需要，原来的领导不能减掉，设置19名副局长是一个过渡，将来采取只出不进的办法逐步消化。 　　网友评：难道要把&ldquo 大部制改革&rdquo 变成&ldquo 大部制留官&rdquo 吗? 　　高小平：&ldquo 官多&rdquo 几乎是每次机构改革都会遇到的顽症。在机构合并过程中，现在的做法一般是，将涉及到的两个或多个部门，先把机构合起来，人先并到一块，除非撤不可的、完全重复的内设机构如办公厅(室)、研究室、总务部门外，其他机构先做&ldquo 物理&rdquo 整合，领导干部也不减少，先任命工作起来，过一段时间再逐步减到位。 　　如果说前面讲的副职过多问题属于普遍问题，机构改革中出现的问题则具有一定的特殊性。因为，机构合起来后，下面各机构的业务工作需要有上面的班子成员分管，即使需要重新分工，也要有个过渡期、磨合期，原来分管的领导对情况了解、业务懂行、政策熟悉，让他分管可以体现工作和政策的连续性，也可防止因为机构变化而产生管理真空、发生职责履行不到位的现象。这一点，应该说是具有合理性的。但这一过程不能太长。 　　我们要把副职过多这一普遍存在的问题与机构合并中出现的特殊问题，分开来说道，合起来思考。既要看到机构改革需要一定的过渡期，又要看到这里实质性的问题是计划经济管理模式的残余和官员利益固化的倾向。对实施机构改革的政府部门依照人代会通过的改革方案合并后，领导干部暂时悉数保留这一做法表示理解，又希望政府执行法律还是少讲条件、多讲奉献为好，能做到一步到位式的改革，最好还是尽量直接按照法律法规设置领导岗位。 　　陈光：目前在机构改革中存在两个误区，一是把政府机构改革简单地等同于大部门制改革，二是把大部门制改革简单地等同于部门合并。这样就会出现&ldquo 越改越肥&rdquo 、&ldquo 越改越大&rdquo 的问题。改革机构改革的核心目标是转变政府职能。如果机构改革只是简单在形式上进行合并，还要考虑&ldquo 人的因素&rdquo ，就有可能造成&ldquo 越改越倒退&rdquo 。 　　减牌子不减人，人员分流难题怎解? 　　在机构改革中，人员编制和干部管理是一项系统工程、复杂工程。由于人员问题涉及许多编制、历史等遗留问题，改革推进中往往出现一些被认为是&ldquo 柔性执法&rdquo 的问题，即只是在结构上做了简单的撤并，减牌子不减人。 　　网友忧：一些干部好不容易坐上了领导岗位，又不到退休年龄，谁都不愿意因为机构改革而撤销职务，于是只能撤了机构，把位置保住，以至于一个部门之下养着大批的闲散人员。 　　高小平：之所以出现&ldquo 减牌子不减人&rdquo 这些现象，在于改革的系统谋划不够和法治刚性不足这两点上。有的发达国家定了机构编制法，能坚持50 年、60 年，机构和人员总体稳定，只减不增，靠的就是事先的精 　　心谋划和事后的严格执法。 　　阎雨：人员分流问题一直是我国机构改革中的&ldquo 拦路虎&rdquo 。在官文化的 &ldquo 熏陶&rdquo 下，部分领导干部以官者自居，极力维护自己的权力地位 另一方面，一些单位在分流工作中以不负责任的态度，只简单分流了一般工作人员。领导干部的职位调整会不可避免地充满着复杂的利益博弈和激烈的权力角逐，部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，很容易成为大部门体制改革的阻力。可以说，目前政府管理中出现的部门职能冲突、内耗严重、协调困难等问题，除机构设置本身存在不合理的地方外，说到底其背后则是现实的部门利益在作祟，即受所谓&ldquo 权力部门化，部门利益化，利益集团化&rdquo 的掣肘，这不免增加了人员分流工作的难度。 　　要想真正实现改革中人员的平稳流动， 必须解决部门利益化的惯性。首先，需要有一个比较完善、健全的实施程序和规则。 　　当然，机构改革的目的也不是说简单地精简人员，而是要求人员配置必须实事求是，该增加的要增加，不需要的则要撤销。 　　大部制改革后，分流人员并不是无处可去，关键是看能不能胜任要求更高的新岗位 而要适应新岗位的需求，就必须进行技能考核，把职能整合与人员分流作为核心工作相互统一起来。在不突破编制的前提下， 通过考核竞争上岗或调整充实到其他部门，还可以借鉴历史经验，鼓励分流下来的人员到企业工作，在一定时期内保留原有职级不变，同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠，激发企业接收机关分流人员的积极性。 　　陈光：机构是由人组成的，只有机构的变化而不涉及人的变动，一定不是彻底的改革，也至多是个改革的&ldquo 过渡状态&rdquo 。产生这些问题是实质是利益。如果仍然是系统内部、自上而下的&ldquo 改革&rdquo ，不可能出现超越利益的改革力量。 　　能否解决&ldquo 外合内未合&rdquo 问题? 　　在上一轮大部制改革中，有人认为也存在一些问题，比如工信部组建后，实际上很多项目的审批职责并没有转至工信部，从事相关研究的人员也并没有转入工信部。 　　网友问：&ldquo 外合内未合&rdquo 这种局面何时能破解? 　　高小平：严格说，上一轮大部制改革具有探索和试点性质。主要是希望通过四个正部级机构的整合，看看减少政府组成部门、建大部门制这一发达国家的做法，在尚处于市场经济还不完善、社会组织发育不足的情况下，是不是适用。经过几年的探索，总的来说还是有助于经济社会发展的，推动了政府职能的转变。 　　从我国开展大部制改革历程的阶段性特点看，上轮改革中某些细节没有到位的原因，很重要的一点在于探索本身所带有的局限性。另一方面，按照此前提出的大部制改革任务，主要是解决部门之间的职责分工问题，而这次提出的机构改革，则要在解决部门间职责上存在问题的同时，还要&ldquo 理顺部门内部职责体系&rdquo ，这就要求在理清部门内部职责的时候，&ldquo 由内而外&rdquo ，进一步把部门间的问题解决到位。 　　我认为，上一轮未解决的问题，如前面提到的比较突出的副职过多、过渡期太长的问题。还有，已经合并的机构&ldquo 貌合神未合&rdquo 、&ldquo 外合内未合&rdquo 等问题，有望通过这轮改革得以解决。改革的路径和工具有三个，一个是抓职能，就是通过向市场、向社会放权来实现部门职能的整合 二个是抓法治，就是运用法治的力量，强制要求政府部门按照规定办事，该创新的机制要创新，该再造的流程要再造 三个是依靠信息化手段，运用电子政务的发展来推进改革，推动内部各机构的磨合。 　　阎雨：上一轮大部制改革以&ldquo 外延式&rdquo 为特征，着眼于从数量上增减职能、整合机构、严控编制。在机构和人员编制上，侧重名义上的变更，在行政运行机制与政府管理方式上，侧重习惯性的运行模式和行政性的路径依赖。 　　目前针对专业管理部门职能与综合管理部门职能的配置仍不科学，综合管理部门权力过于集中，产业或行业管理部门的行政管理职能不到位、专业管理部门的资金支配、项目立项等事项都要经过综合管理部门的层层审批，没有达到统筹协调的目的。综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。 　　为此，要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从&ldquo 项目管理&rdquo 向&ldquo 宏观管理&rdquo 、从直接管理向间接管理的转变。其次，按照大部制改革的要求，可以适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。政府规模要在与行政环境的良性互动中不断处于动态调整的进程中，不断地趋向动态的均衡。 　　新一轮的政府机构改革不应仅是在机构的外在表现形式上做出改变，更应在具体的管理模式上做出相应的变化，改革应该尽快转轨至以转变政府职能为核心的内涵式改革上来。依据治理理论，不仅梳理内部机构设置，关键在于切实转变政府职能，真正实现政府与市场、政府与社会的权限界定。

虽然已公布方案的省级食药局都选择了跟国家食药局一致的改革模式，但市县级的改革方案却呈现出较多差异。 　　改革前不同地方的监管体制就存在差异，因此地方政府必须考虑到如何在改革过程中尽量少触动原有体制的利益。 　　&ldquo 五花八门。&rdquo 国家行政学院副教授胡颖廉这样形容现在省以下的食药监管体系。 　　2013年4月，《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》(以下简称《指导意见》)颁布后，各地陆续启动改革，但改革的进程、模式等在地方都存在差异。 　　根据《指导意见》规定的地方食药机构改革时间表，省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作，原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。 　　2013年6月17日，甘肃省第一个发布省级三定方案(定机构、定职能、定编制)。截至2014年5月，仍有宁夏、天津两地未发布省级三定方案。很多省份的市县级改革还没有完成。 　　多样化的改革模式 　　对于工商、质监、食药系统的公务员来说，这是充满变数的一年。从去年4月份到现在，在工商之家、红盾社区等论坛上，最热的帖子总是各地食药改革的最新消息。虽然已公布方案的省级食药局都选择了跟国家食药局一致的改革模式，但市县级的改革方案却呈现出较多差异。 　　浙江省于2013年12月9日出台了改革完善市县食品药品监管体制的意见，提出整合监管职能和机构，县(市)统一将食品药品监管、工商部门职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。地市一级可以参照省政府做法，将工商、质监部门的食品安全监管职责整合调整到食品药品监督管理局 也可将食品药品监管、工商部门的职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。 　　最终，浙江的11个地级市中，有10个选择了组建市场监督管理局，另外1个市&mdash &mdash 舟山市则选择了更彻底的整合模式，即&ldquo 三局合一&rdquo ，将工商、质监、食药三个部门合并，成立市场监督管理局。 　　浙江模式出乎很多人的意料之外，引发了各界的关注。但是很快这一模式便在其他省份出现。 　　安徽省在市级组建新的食品药品监督管理局，在县级将工商、质监、食药部门整合成统一的市场监管局。 　　上海浦东也成立了市场监督管理局，承担原上海市工商行政管理局浦东新区分局、上海市浦东新区质量技术监督局、上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责。 　　近期，有消息称，天津市食品药品监督管理局、质监局、工商局或将三局合一，组建天津市市场监管委员会。目前相关方案还未公布，但据消息人士透露，方案已经基本确定。 　　在胡颖廉看来，市场局的模式是大势所趋，他注意到，在十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，已经提出&ldquo 改革市场监管体系，实行统一的市场监管&rdquo 。 　　而这一模式在业内还存在争议。中山大学政治与公共事务管理学院副院长陈天祥认为，大部制的市场局会分散食药领域的监管力量，不如建立专门的、垂直的食药监管队伍。在国家食药体制改革启动之前，广东深圳、顺德等地便试点了大部制，但最后国家食药总局并没有采用这一模式。 　　垂直管理的模式在海南出现。自2008年食药监管打破垂直管理体系，开始实行属地管理后，业内很多专家依然在呼唤食药系统的垂直管理。作为唯一一个经国务院批准在食药系统实行垂直管理的省份，海南省被认为是代表了垂直管理回归的趋势。 　　大部分地方是按照国家食药总局的模式开始改革，但具体改革方式也在《指导意见》的基础上有所突破。胡颖廉认为，食药监管体制改革很难做到全国一刀切。 　　比如，北京实行垂直与分级&ldquo 两结合&rdquo 的监管体制，实现监管&ldquo 线&rdquo 与&ldquo 面&rdquo 的有机结合 陕西采用分品种食品安全监管模式 广东、河南在各级监管机构主要负责人任免上规定&ldquo 事先征得上级主管部门同意&rdquo ，而不仅仅是&ldquo 征求意见&rdquo 　　中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏近年一直在关注中国的食药体制改革，据他了解，改革前不同地方的监管体制就存在差异，因此地方政府必须考虑到如何在改革过程中尽量少触动原有体制的利益。此外，不同地方的食品产业发展状况、编制名额的宽松程度以及面临的食品安全状况都有所差异，势必会影响到各地的改革模式。 　　&ldquo 不同模式对国家食品安全法律法规以及政策的理解会有差异，有可能引发食药安全监管政策落实程度的不一致。同时也会影响到基层监管力量的充实程度、监管队伍的专业素养与监管能力水平高低以及检验检测技术力量的强弱等。&rdquo 刘鹏担心。 　　基层监管力量或不进反退 　　自安徽省食药机构改革启动以来，蚌埠市经济开发区市场监督管理局局长韩建华一直处于焦头烂额的状态。 　　&ldquo 工作量大多了。&rdquo 谈到改革前后的不同，韩建华感叹。他所在的蚌埠市经济开发区市场监督管理局，需要承担原来工商、质监、食药三个部门的工作。全局(包括下辖的市场所)一共有33人，包括原食药系统1人，即韩建华本人，工商系统30人，质监系统2人。目前，该局已有2人办理了退休。 　　改革之初，蚌埠市曾设想在每个街道设一个市场监督所，但最后人力达不到，只能在原来工商所的基础上分片设所。经济开发区市场局下辖三个市场所，每个所5人左右。 　　而这个经济开发区有企业2700多家，个体户4000多家，要对他们的生产经营做全程监管，按照每次监管执法需安排2人的规定，经济开发区市场局的31名监管人员很难匹配。 　　&ldquo 活干不完。光餐饮这一块，我们区有42家食堂，1000多家大小餐馆，每个季度抽查一次，就够我们忙了。&rdquo 韩建华说。 　　而与韩建华的烦恼不同的是，在推行国家食药总局改革模式的地方，很多新成立的食药局则发愁人员、编制的到位。 　　甘肃省食药监部门希望从市县工商部门连人带编划转30%左右，最终实现了16%的划转，每个乡镇工商所划转1人。 　　四川省政府提出，市(州)、县(市、区)工商系统按核定行政编制总数14.5%左右的比例划转 市(州)、县(市、区)质监系统按核定行政编制总数5%左右的比例划转。 　　据农工党湖南省委专职副主委、原湖南省食品药品检验研究院院长蒋秋桃透露，湖南省市、县两级改革的指导意见即将经省人民政府签发。湖南省政府对市县食品药品改革的初步指导意见是从工商、质监等部门划15%的人员到食品药品监管部门。 　　&ldquo 以此原则划转后，食药监管人数要在乡镇设立监管站所是远远不够的。&rdquo 蒋秋桃说。 　　据刘鹏分析，目前大部分省以下工商、质监部门仍为垂直管理体制，对于财政状况不好的地区来说，垂直管理体制较属地化管理体制更能保障干部职工的生活水平，&ldquo 这也影响了工商、质监部门从事食品监管工作人员划转的积极性。&rdquo 　　胡颖廉曾发现，在西部一个省会城市，质监局把食品的生产监管职能都划给食药局了，但就划转了2人。&ldquo 这是非常可笑的事情。很多地方食药局在改革后职责增加了，但是它的监管力量、执法力量却没有相应地增加。&rdquo 　　这造成一些地方的食药改革只是搭了个&ldquo 空架子&rdquo ，虽然合并为&ldquo 一龙治水&rdquo ，但食品生产、流通领域的监管至少在短时间内是被弱化了。 　　&ldquo 目前各地监管力量的强弱只能依赖于地方政府，特别是政府领导的主观认识，或各部门之间的博弈，由此可能造成各地实际监管力量的不均衡，特别是该强不强、该弱不弱。&rdquo 刘鹏告诉《民生周刊》记者。 　　一些基层工作人员担心，在这场自上而下的改革中，在各级政府人员编制总量不增加的情况下，每一级食品药品监管部门都可能努力壮大自身规模，而导致监管力量难以下沉一线，特别在乡镇一级，很有可能出现严重的人员不足。 　　专业性培养尚需时日 　　由于改革前便在蚌埠市食药监督管理局工作，韩建华对食药监管比较专业，而且非常重视。但蚌埠市除了经济开发区外，只有蚌山区和高新技术开发区的市场局各有一名负责人来自食药系统，其他区县的市场局都以原工商系统的人员为主。 　　&ldquo 那些区县可能因为对食药工作不熟悉，也不重视，即便人员比以前多了，但因为专业问题，食药监管还是可能被弱化，工作被延误。&rdquo 韩建华说。 　　据胡颖廉统计，全国工商系统的公务员有42万人，食药系统的公务员大概有5万人，另外事业单位人员3万多，加起来不到9万。质监系统的事业单位人员比较多，全部加起来可能不到20万。&ldquo 从人员上来说，工商系统是最多的。&rdquo 　　在实行&ldquo 二局合一&rdquo 或&ldquo 三局合一&rdquo 的地方，区县级的基层市场所基本都是在工商所的基础上建立的，人员也以原工商人员为主。 　　在食药相关的大小检查中，韩建华不得不事必躬亲。&ldquo 原来工商系统的管理并不是太细，对食药监管不太熟悉，所以我必须领着干，现场带。&rdquo 　　事实上，机构职能调整后，新的食药监管机构里，几乎所有人都会面临新的工作任务。&ldquo 培训&rdquo 成为很多改革后的食药局、市场局的常事。大部分改革后的食药机构都安排了密集的培训计划。 　　&ldquo 食药的专业性应该说在这三个监管部门中是最强的，原来的食药监管人员以几个专业为主，一医学、化学、生物、药学等专业 二是法律专业 少数人有比较杂的学科背景。&rdquo 胡颖廉说。 　　一位从县级工商局转入食药局工作的人坦言，&ldquo 食品、保健食品、化妆品、药品、医疗器械，工商过来的人只能弄得了其中的食品，而且还是食品中的食品流通，其他任何一项都是需要专业出身的人才搞得明白。进了药店都不知道说啥，只会张嘴要营业执照。&rdquo 　　在食药监管中，最专业的便是药品的监管。&ldquo 如果不熟悉业务，可能连一个举报都看不明白，更别提监管了。&rdquo 一位地级市的原药监人员告诉《民生周刊》记者。 　　在胡颖廉看来，食药机构人员数量有可能通过招聘和岗位调整增加，但是人的岗位适应性需要的时间可能会长一些。 　　据业内人士估算，非专业的人进入食药系统后，需要2-3年时间的培养，才能真正接手一项业务。但在基层所里，因为人手较少，一个人往往要承担多项工作，熟悉业务的时间可能长达5-6年。 　　检测力量普遍不足 　　在现在的市场环境下，不管监管人员的&ldquo 火眼金睛&rdquo 有多厉害，最终还是需要检测数据提供支持。 　　在食药机构改革的实施过程中，不少省份由于尚未组建检测技术队伍和机构，短时间内难以承担食药检验职能。 　　&ldquo 在划转过程中，由于原来质监部门下属的食品安全检验检测机构较多，总有各种理由留下众多设备和人员，导致不能满足新成立机构的检验检测需求。&rdquo 刘鹏说。 　　&ldquo 我们的检测设备一般是综合型的，除了检验食品还要检验一些非食用农产品。划转之后我们的工作也难以开展。&rdquo 一位地市级质监人员表示。 　　对一些地方的质监部门来说，检测设备就是&ldquo 生产力&rdquo ，检测费用成为相关部门的重要收入来源。在巨大的利益面前，检测设备的划转考验着地方政府的决心。 　　即便在一些成立市场监督管理局的地方，食品、药品等的检测机构也因各种原因没能及时实现整合。 　　而蒋秋桃告诉《民生周刊》记者，县级食品药品监管部门基本没有检验检测机构，而要整合检验检测资源，完善技术支撑体系，解决技术力量薄弱的问题有难度。 　　一些地方开始尝试建立市级层面的统一检测中心。目前，山西、湖北已经全面整合县(市、区)有关部门检验检测资源，建立综合性的公共检验检测中心，作为同级政府的直属事业单位，实质上是引入第三方购买服务。 　　在胡颖廉看来，如果检测机构到市级层面能合并到一起，财政经费就就可以攒到一块，效率会更高一些。集中技术力量办大事，越整合技术水平越高，而且能提高它的中立性、独立性。在国家层面，这个方向已经明确，只是各地方政府还需要时间。

公众关注的食品安全有望通过监管体制的改革得到保障。根据10日披露的国务院机构改革和职能转变方案，国务院将组建国家食品药品监督管理总局。这意味着新一届政府通过建立一个责权统一的机构，对食品安全进行全方位的有效监管，解决以往多头监管的问题。 　　所谓国以民为本，民以食为天，食以安为先。可从三聚氰胺到塑化剂，食品安全问题一直困扰着公众。这一方面源于现代食品工业的食品添加成分日益复杂和供应链不断延长给监管带来了挑战，另一方面也由于我国多头监管、分段管理的体制造成监管盲点。 　　按照《食品安全法》的规定，目前我国食品安全主要由卫生、农业、工商、质监、食药监管等五大部门监管，但在实际执行中，却多达14个。比如，农业部门负责农产品质量安全监管工作 畜牧部门负责畜禽产品安全监管工作 水利(渔业)部门负责水产品安全监管工作 林业部门负责林产品安全监管工作 质检部门负责食品生产加工环节安全监管工作 工商部门负责食品流通环节安全监管工作 食品药品监管部门负责保健食品和餐饮服务环节食品安全监管工作 商务部门负责食品流通和餐饮业行业管理、畜禽定点屠宰及酒类专卖监管工作 工业和信息化部门负责食品工业行业管理工作 粮食部门负责粮食质量安全监管工作……食品安全监管涉及到如此多的部门，势必造成部门间职能交叉或监管空白，也容易造成部门之间推诿扯皮。 　　此次改革方案提出，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。其主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。可以看出，该方案将原来卫生、质检、工商对食品安全的监管权划入组建的国家食品药品监管总局，大幅度减少了监管环节，有效地解决了重复监管和监管盲点。 　　方案还提出，保留国务院食品安全委员会，具体工作由食品药品监管总局承担。食品药品监管总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。同时，不再保留食品药品监管局和单设的食品安全办。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。 　　国务院食品安全委员会成立3年来，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，统筹指导食品安全工作，有效防范了区域性、系统性的食品安全风险的发生。鉴于食品安全存在的问题仍然严峻，此次新方案仍保留了国务院食品安全委员会。 　　总的来看，此次组建国家食品药品总局，在大部制改革的基础上，理清了国务院食品安全的行政监管职能，将各部门食品安全的行政监管权统一划归至新组建的国家食品药品监管总局，有利于专业管理，也有利于分清责任。可以说，大部制改变了食品安全的多头监管，为提升食品安全的监管水平带来了契机。 　　但也应该注意到，国家食品药品安全总局的组建涉及到相关部门权益的调整，涉及到相关部门的职能变动以及这些部门人员的安排，整合、合并可能并不是一帆风顺。此外，我国经济发展所处的阶段，决定了我国食品安全工作具有复杂性和长期性，除了加强监管之外，还需充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。只有政府、企业以及全社会的共同努力，才能筑牢食品安全防线，确保“舌尖上的安全”。

新一轮国务院机构改革启动，食品安全监督管理体制的改革可以说是最受民生关切的领域。改革的方向和原则是什么，新的监管体制能否达到预期效果，政府监管之外如何更大地发挥企业主体责任和社会监管作用?接受记者采访的政协委员认为，要真正建立食品安全长效机制，此次机构改革或许仅是开始。 　　多头管理存弊端大部制浮出水面 　　食品安全监管领域，新的格局将有望形成：10日披露的国务院机构改革和职能转变方案提出，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。 　　事实上，此前食品安全监管格局被认为是“九龙治水”，往往陷入“都管又都不管”的制度困局。 　　全国政协委员、民建海南省委主委施耀忠认为，我国食品安全事件多发，一个主要原因是职能交叉，监管漏洞多。我国涉及食品安全的政府部门有13个，具有行政执法管理职责的政府部门有5个，容易出现食品安全监管的交叉或者空白，难于做到食品安全监管的无缝衔接。 　　全国政协委员、国家食品药品监督管理局原局长邵明立10日下午在分组讨论会上说，2008年的机构改革中，药监局还只是卫生部下面的副部级单位，综合协调的难度非常大。这次把分散在各个部门的食品监管职能整合在一起，跟国际惯例接近了一大步，相比之前的“分段管理为主、品种管理为辅”有了比较大的改变。 　　值得注意的是，农业部门的相关监管职能此次并没有并入食品药品监管总局。方案中提出，农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。 　　上述方案还提出，卫生部和国家计生委组建国家卫生和计划生育委员会后，其食品安全监管职能主要是负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。 　　全国政协委员、卫生部副部长陈啸宏接受记者专访时表示，将风险评估和标准制定单独拿出来放在卫生委，把立法和执法分开，这是目前很多国家的做法。另外，将标准制定、风险评估和监管全部放在一个部门里面，实现更为集中的监管效果，这种做法曾经也被考虑过，同样是可行的。 　　技术、法律、标准支撑一个都不能少 　　“多个部门管不好一个餐桌”一直被认为是食品安全问题的症结之一，通过此次“大部制”改革的推进，能否真正建立保障食品安全的长效机制，各方对此寄予了较高期望。 　　不过，记者采访到的委员以及学者普遍认为，食品安全不会一劳永逸，机构调整之外还需要多方面的配套，将来随着新问题的出现，还需要通过不断加强管理、机构调整和提高效率，来提升食品安全水平。 　　全国政协委员、中国疾病预防控制中心营养与食品安全所所长严卫星告诉记者，这次的改革不能和上一轮一样仅对职能进行简单的划分，要有一个整体的眼光，当前最重要的是提高监管的效率，不能绝对地说部门“少就是好”，关键是要明确谁来决策、谁来执行、谁来监管。食品安全监管的专业性和技术性很强，如果没有很好的配套，监管很难做到位。 　　全国政协委员、国家食品药品监督管理局副局长焦红接受记者采访时也着重提到了技术支撑的问题。焦红说，食品药品监管总局成立后，在协调任务和落实监管责任的情况下，下一步要加强相关技术队伍的建设和整合检测机构，从而加强技术支撑，真正做到对食品安全风险能够及时发现、及时处理。 　　各大民主党派对于食品安全体制的提案中，不少也提到了要完善法律法规和标准配套。 　　九三学社中央提案称，基础法规不健全，食品安全配套法律规章不完善，衔接不顺畅，惩处力度不足，违法违规成本低。食品安全标准不统一，仍存在缺失、滞后、重复以及相互矛盾等问题，科学性和合理性有待提高，影响了监管执法效率。 　　农工党中央提案建议，要积极推进食品安全相关国家标准、地方标准的修订，将现有食品卫生、质量、农产品、行业标准清理整合为食品安全国家标准，建立与我国经济社会发展相适应、与国际食品标准体系接轨、满足保障人民健康和贸易需要的食品安全标准体系。 　　加强市场和社会监管形成“热炉效应” 　　在食品安全政府监管机构改革的同时，上述方案还提出要与市场和社会监管机制进行对接。根据该方案，食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。 　　安全的食品是生产出来的，企业因此被认为是食品安全的第一责任人，然而近年来发生的一系列重大食品安全事件中，很多企业却参与造假或者推卸责任。 　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，在日美等发达国家，食品安全问题要像“热炉”一样，企业一碰就会烫到，再也不敢碰了。但中国企业在食品安全上的违法成本很低，还没有形成“热炉效应”。 　　全国政协委员、卫生部副部长陈啸宏说“如何落实企业作为第一责任人的机制，不是机构调整就能解决的，关键是要不断加强认识和管理。” 　　民革中央提案建议，在行业集中度提高的同时，要加强行业内龙头企业、大型企业的监管力度，有效防止食品安全事故的发生。一是要加强产品的监控力度，采取更加严格的抽检政策 二是惩罚措施更加严格，要加大企业违法成本，对于龙头企业违法，实行严厉的惩罚制度，提高发生食品安全事故企业的赔偿金额，防止部分地方政府对企业的不正当保护。三是大力推动龙头企业信息披露制度的完善，建立可追溯的食品安全体系。 　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，中国有2亿多家小农户和几十万家小作坊，食品安全问题无处不在，只依靠政府监督并不现实。像美国的食品安全主要不是靠政府监管，而是依靠各种消费者组织的第三方监管。一旦企业出现食品安全问题，消费者组织就发起各种抵制活动，对企业有很大的威慑力。 　　民建中央提案建议，引入食品工业食品安全的第三部门监督机制。建立第三部门体系结构，包括制定食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构等，形成一个体系完整、结构完备的组织架构体系。

题：数千亿元科技经费未来将怎么用?——多地多部门出台政策加强科研经费管理改革　　正在北京召开的“科技三会”——全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上，科研经费管理成为最受关注的话题。　　近年来，中央财政对科技创新扶持的力度不断加大。数据显示，2006年至2014年，中央财政一般公共预算科学技术支出从1009亿元增加到2899.2亿元，并带动全社会研发投入快速增加。据国家统计局初步统计，2015年全国研发经费投入总量为1.4万亿元，其中企业研发经费逾1.1万亿元，政府属科研院所、高等学校研发经费约为3000亿元。　　“新华视点”记者了解到，近来，中央和地方政府以及高校、科研院所，都在积极出台改革措施，推动科研经费使用的规范、高效。　　中央系列政策强调“鼓励、尊重、约束并行”，地方通过科学化管理防止“一统就死、一放就乱”　　既激发科技人员积极性，又能“扎紧笼子”规范使用科学经费，近年来中央做出诸多努力。近日，《国家创新驱动发展战略纲要》正式颁布实施，提出“改革中央财政科技计划和资金管理，提高资金使用效益”。近年来，中央出台的《深化科技体制改革实施方案》等一系列政策文件都对科研资金管理提出要求。　　科技部、教育部等部委对科研经费的管理日益精细化、科学化。例如去年底，科技部、财政部印发《中央财政科技计划(专项、基金等)监督工作暂行规定》 2012年教育部、财政部出台《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》。　　科技部党组书记、副部长王志刚日前对媒体表示，科研经费的使用要强调鼓励、尊重、约束并行，科技奖励必定有一定的规矩和程序，“你自己私下套取现金装到口袋，任何政策、任何规定都是不允许的。”　　记者了解到，全国各地也加大了对科研经费的科学化管理，防止“一统就死、一放就乱”。例如北京出台《北京市科技计划项目(课题)经费管理办法》，要求加强科研诚信建设和信用管理、建立绩效考评机制，推行面向目标和结果的问效机制。四川、广东调整了劳务开支范围，包括“项目组成员中的临时聘用人员被纳入其中”“承担项目人员的人力资源成本费，由原来的30%调至为40%”等。　　作为科研经费的具体使用单位，中科院出台《中国科学院院级科研项目经费管理办法》，要求对重大项目经费使用情况进行监督检查和中期评估 重庆大学制定《重庆大学科研经费管理办法》等文件，将科研经费审计纳入学校常规性重点审计范畴，规范审计程序和行为。　　山东省科学院生态研究所所长许崇庆说，从中央到地方出台的一系列措施，在科研经费使用上不断优化调整，形成了“用钱必问效，无效必问责”的氛围，这既对乱用科研经费等现象起到震慑作用，也对更有效利用科研经费、激励科学人员积极性提供了制度保障。　　改革剑指僵化、碎片化、不规范三大顽疾　　据了解，从中央到地方，从科研院所到高校所出台的相关改革，问题导向明显，针对科研经费在实际使用中存在的僵化、碎片化、不规范等问题制定了相应措施。　　——为制度“松绑”，解决僵化问题。　　中国工程院院士、西安电子科技大学副校长郝跃说，科研经费的报销制度往往非常繁琐，管得太死。中国工程院副院长、医学家樊代明说，“假如预算中的小白鼠是20只，如果有小白鼠意外死亡，则需自掏腰包购买，因为这在预算之外。”　　为解决“管得太死”问题，北京市在部分课题上探索“变年度定额为周期内总额控制”，为高校在项目实施中留足了纵向调节空间。　　中科院在“璀璨行动”科研项目中探索“后补助”制度，效果明显。中科院半导体照明研发中心主任李晋闽说，为了让经费用在“刀刃”上，“璀璨行动”改变以往每年按既定额度资助经费的方式，而是采取设定节点考核的方式拨付经费，可由每个团队按照研究进展决定周期使用经费数量，保证科研资金使用更加科学有效。“璀璨行动”项目以5000万元资金撬动亿元级的LED照明产业发展。　　——建设统一国家科技管理平台，避免资金“碎片化”现象。　　不少科研人员曾抱怨，申报科研经费常面临多头管理、科技资源配置重复申请、重复投入等“碎片化”问题。即将在2017年建成的公开统一的国家科技管理平台将解决这一问题。平台由科技部牵头，通过30多个部门参与的国家科技管理的部际联席会议制度，进行资源统筹和协调联动，避免重复申报的烦恼。　　政府放权是该平台的另一大亮点。“政府不再具体管项目，通过竞争择优遴选了7家专业机构承接项目管理。它们的管理能力和服务质量正在接受着科技界的检验。”科技部部长万钢在5月在《国家创新驱动发展战略纲要》新闻发布会上表示。　　——严格监督通报，改变科研经费不规范局面。　　多年来，科研经费真正用于科学研究和开发的只有一部分，不少则用于开会、出差，有的甚至出现寻租和腐败现象，管理极其不规范。头顶“最年轻工程院院士”光环的李宁，就因私吞数千万元科研经费被批捕。　　从中央到地方，相关部门正通过更严格、透明的监管制度，加强科研经费的规范：科技部今年4月点名通报海南师范大学、北京交通大学等6起违规使用科研经费问题 湖南、甘肃、云南等地陆续建立了科技报告制度。　　中央五大措施令科技资金管理“升级”　　如何确保科研经费花得出、用得好，进一步释放创新潜能?6月1日召开的国务院常务会议亮出五大措施，旨在推动科技资金管理“升级”。　　常务会议提出：一是简化中央财政科研项目预算编制，将直接费用中多数科目预算调剂权下放给项目承担单位 　　二是大幅提高人员费比例。用于人员激励的支出占间接费用比例从原来最高5%提高到20%。对劳务费不设比例限制，参与项目的研究生、博士后及聘用的研究人员、科研辅助人员等均可按规定标准开支劳务费 　　三是差旅会议管理不简单比照机关和公务员，中央高校、科研院所可根据工作需要，合理研究制定差旅费管理办法 　　四是简化科研仪器设备采购管理，中央高校、科研院所对集中采购目录内的项目可自行采购和选择评审专家 　　五是合理扩大中央高校、科研院所基建项目自主权，简化用地、环评等手续，对利用自有资金、不申请政府投资的项目由审批改为备案 同时，要落实和研究完善股权激励政策，建立科研财务助理等制度。　　王志刚此前曾公开表示，科研人员有钱花不出的问题正在想办法解决，例如年底必须报销发票，课题结束时经费也转走的情况已经改变，经费只要使用合理、规范，即使课题验收，剩余的科研经费可以留在本单位继续从事科研活动，自主支配。　　“中央释放出的信号表示将给科研人员更大的经费支配权，科研经费管理将变得更加灵活，更好地适应科研活动规律和实际需求。”中国民营科技促进会副会长汪斌说。　　“此次改革的力度很大，解决了科研资金运行多年存在的问题。”中国财政科学研究院副院长白景明说。他表示，特别是劳务费的比例调整，将更好的激发科研人员的积极性。　　相比于发达国家将大部分科研投入花在“人”身上，我国的科研经费大多数投到设备等“物”上。中国科学院院士、北大前校长许智宏认为，未来“以人为本”的理念将在科研经费管理中得到更大落实，真正体现人才的智力价值。　　汪斌认为，科研经费中人员经费预算比例、科技人员从事科研活动的智力报酬有望大幅提升，促进其科研工作干劲和创新积极性，降低钻科研经费空子的冲动。　　“未来的科研经费管理制度一定会更加规范合理，不仅为想有所作为的科技工作者提供更多的自主空间，将经费挪作他用也将越来越没有可能。”中国工程院院士、华南理工大学校长王迎军说。(原标题：数千亿元科技经费未来将怎么用? 改革剑指三大顽疾)

“供给侧改革应该包括科学仪器。”中科院院士崔向群代表近日接受《中国科学报》采访时称，现在大部分科研仪器都是进口的，长此以往将不利于自主创新。　　近年来，我国对科研领域的投入大大增加。一些科研单位购买仪器时，只买进口的，即使价格比国内的贵上十多倍也无所谓。有人调侃，科研经费一拨，大部分钱都跑到国外仪器商手里了。　　崔向群表示，不可否认，国外仪器在质量和精度上可能要好于国内，但随着国内科技的不断进步，一些仪器完全可以替代进口。“不能得到国内市场的检验，国内仪器就很难越做越好，有些厂家甚至面临倒闭的危险，这很不正常。”　　她赞同王大珩先生的观点：仪器仪表不仅对国民经济和社会发展十分重要，还关系到国家安全和人民的生命健康。而仪器仪表是个特殊行业，不能完全依靠市场调节，必须坚持独立自主创新发展，产业化必须有别于其他产业，国家必须给予充分重视和大力支持。　　“国家自然科学基金委设有国家重大科研仪器设备研制专项，这很好，但是还不够。”崔向群建议，主管部门要建立严格的审查制度，确定是否必须购买国外的。“国内仪器如果可以替代进口，就必须采购国内的。”

俗话说民以食为天，但如今这“天”问题重重。三聚氰胺、地沟油、瘦肉精等食品安全事件层出不穷，不断考验着消费者的信心底线——食品安全，已成为国人近几年最为关注的话题。 　　“两会”前夕，香港特区出台政策，对婴幼儿配方奶粉出境进行限制，其背后更凸显出内地奶业的尴尬与无奈。“两会”上，大部制改革已经将食品安全的监督管理职责，集中于新组建的国家食品药品监督管理总局，一改以往多部门交叉监管的“九龙治水”模式，《每日经济新闻》记者在本期报道中溯源内地奶粉信任危机，发现除了监管，业界对乳品的标准问题也极为关注。 　　全国“两会”前夕的3月1日，香港特区史上最严厉的奶粉限制出境政策(俗称限奶令)正式实施。尽管这项规定早在2月22日便被公布，但实施当天，依旧争议四起。在随后召开的“两会”上，对内地奶业质量问题的管理，也成为热议的话题。 　　香港的奶粉抢购热潮可以追溯到2009年。尽管从2009年至今，我国乳制品的质量有所好转，但是正如全国政协委员、国家工商总局局长周伯华所说：此前在相关问题认识、产业管理和监管措施落实方面都存在不足，使得消费者对整个内地奶业充满不信任感。 　　不信任感出自何处?奶业专家在接受《每日经济新闻》记者采访时认为，问题频出、行业标准制定较低、监管不严等，是奶粉信任危机的溯源所在。而部门之间多重管理以及“监管链”的缺失，也使得政府难以实现乳制品安全管理的无缝对接。“两会”上食品安全大部制改革，有望对这一现象作出改变，“食品安全梦”是否离我们更近了一步? 　　全球限奶令升级 　　长期研究奶业的中商流通生产力促进中心奶类分析师宋亮在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，内地消费者对食品安全信心丧失的危机，是以三聚氰胺为代表的一系列的食品安全问题所导致的。 　　2009年后，不仅是“三鹿”事件，β-内酰胺酶事件(掩盖食品中抗生素残留检测)、皮革水解蛋白事件等都让消费者对内地乳制品行业逐渐失去信心。 　　中投顾问发布的报告显示，2009年间，原来在高端市场占据优势的“洋奶粉”市场份额进一步加大，洋奶粉在高端市场的占有率由2008年年初的70%上升到85% 在中端市场上的份额也上升了不少。 　　到2011年，随着奶业质量问题的继续，尤其是受国产牛奶M1黄曲霉素超标的影响，内地消费者对海外的奶粉需求越来越强烈。 　　奶业专家王丁棉回忆，香港奶粉货源紧张从2009年开始，“2009到2011年，香港的货源紧张偶尔会出现，但是大面积的奶粉供货紧张也仅有两三次左右。”随之生意兴隆的，则是海外奶粉的网络代购。 　　也是从2011年开始，随着内地市场对香港奶粉需求增大，香港有地区和超市进行市场性限购。2011年春节期间，香港部分超市采取了奶粉限购措施。 　　2012年，全球性质的限购潮出现了。当年6月，美国Target、Walmart等大卖场奶粉限购5~12盒。之后各国紧跟，新西兰、澳大利亚，丹麦、荷兰、德国、法国等也开始陆续限购或限制出境。 　　事实上，2006年至2012年间，非香港本地的奶粉需求远高于当地自身。香港食物及卫生局对外披露，香港每月进口约400万罐奶粉，当地婴幼儿每月消费有60万~70万罐，约300万罐奶粉经香港转出口。 　　由于香港的奶粉关税较内地低，经销商可以直接从国外进口奶粉，比如荷兰牛栏牌奶粉，“港版”只要250元，而在内地就需要312元才能买到。 　　今年2月22日，香港出台了《2013年进出口(一般)(修订)规例》(修订规例)。《规例》中规定，除非获工业贸易署署长发出许可证，否则禁止从香港携带超过1.8千克供36个月以下婴幼儿食用的配方奶粉出境。任何人若违反，即属犯罪，一经定罪，可处罚款50万港元及监禁两年。《规例》在3月1日正式生效。 　　王丁棉说，近期天猫向达能和雀巢等6个品牌提供平台，做原装奶粉的代理，建立了第三销售渠道。这也不失为代购以外的一种新型海外奶粉购买形式。 　　大部制改革补漏监管盲点 　　“两会”期间，奶粉的质量整治问题已提上日程。周伯华3月4日在接受新华社记者采访时说，国务院各部门正在协调研究，将采取更为有效的专项管理办法来确保婴幼儿奶粉安全，这些措施将会尽快出台。 　　他表示，针对婴幼儿奶粉的专项管理，将涉及从畜牧生产第一道工序到工厂加工、合格出厂以及进入到流通领域的各个环节，同时要采取一系列更加严格的措施规范生产厂家、畜牧养殖以及销售环节的责任，确保国民能喝上安全、放心奶。国民的“安全放心奶”应在全面的“监管链”中产生。宋亮在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，目前，国内应该建立食品安全追溯体系、食品安全管控机制、食品安全预警机制以及建立食品安全危机处理机制。 　　如今，中国乳品的产业链上下，从养殖、加工、物流配送和销售往往是不同的利益主体，这对监管极为不利。而将这个产业串成真正的“监管链”，才能对每件乳制品进行更好的质量追溯。 　　为了完善“监管链”，宋亮认为，政府应该要求产业链各环节企业按照建立的标准，做各环节的追溯体系，然后互相对接形成信息网，对于这些信息，可以在政府网站上予以共享，方便消费者查找。 　　而建立这套体系的难点在于，需要政府参与，比如在硬件上给予各企业一定的补贴，并且制定相应的法律法规，对环节追溯体系建成的企业进行权利和义务的界定，并保障对接，“这样，以后奶粉若出了事，可以追溯到问题方，保障了其他企业的权益”。 　　“可以达到这样的效果：拿到一瓶奶，消费者可以通过产品编号，在网上查到这瓶奶的配送公司、生产企业、生产时间和批次、奶源地、养殖场、奶牛甚至是奶牛产下牛奶的时间。”宋亮说。 　　除了以上“监管链”，预警机制也十分必要。宋亮表示，政府可以通过机制预警具有局部代表性的大面积食品安全问题，“比如某地出现了大面积疫病、亦或成本上涨造成的食品安全风险，对于未知的危害物，带来的安全风险等”。 　　王丁棉更看重的是监管方式和指导思想的转变，“现在我们的监管部门都是发通知公告组织去企业检查，部分专家组人员有是临时抽的，对食品安全不了解，根本没法看出来存在的问题。” 　　王丁棉表示，前几年产生重大食品质量安全问题时，政府对企业的惩治不及时、不到位，“对于企业来说，在出现问题之时，地方以及中央政府应该制定严格的处罚规定，对发现问题的大小企业进行严格的处罚”。 　　不光如此。王丁棉向记者介绍，现行的食品安全监管方式，是“九龙治水”，条块结合地对乳品行业进行监管。这种模式本身效率会很高，但是现在部门和部门之间会出现交叉点或盲区，“管理部门之间没有明确的界定，责任、义务和权利等都有模糊地带”。 　　而在今年的大部制改革中，我国将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食药监局的职责、质检总局生产环节食品安全监督管理职责、工商总局流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。此外，新组建的国家卫生和计划生育委员会，负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，农业部负责农产品质量安全监督管理。 　　乳品标准不该一刀切 　　在监管的过程中，国家标准是重要准绳。但在婴幼儿配方奶粉的标准上，业内人士存在争议。 　　王丁棉表示，从现行的国家《婴儿配方食品标准》(GB10765-2010)前言中可以看到，现在的婴儿配方奶粉标准制定的依据，是对应于国际食品法典委员会(CAC)颁布的婴儿配方食品标准 (CodexStan72-1981)，同时，还参照了中国营养学会2000年编著的 《中国居民膳食营养素参考摄入量》。 　　王丁棉认为，婴幼儿配方奶粉标准的制定，首先应该参照国际食品法典(CAC)推荐的标准，但决不仅仅是一个CodexStan72-1981标准。CAC公布的营养标准有很多，其中比较有名的就有CodexStand73-1989(罐装婴幼儿食品)、CodexStand74-1991(谷基婴幼儿食品)、CodexStand156-1989(较大婴幼儿配方食品)等。 　　他说，现行的中国婴幼儿奶粉标准所引用CodexStand72-1981标准已经有点过时。目前国际上取代这一老标准的，即最新版本的标准是在2006年11月举行的第28次会议上提出来的，这个标准的新参数依据或内容已广为各国所引用或参照。 　　王丁棉举例，比如关于酪蛋白和乳清蛋白的比例国外要求为6:4。因为酪蛋白高，孩子容易消化不良，同时也给孩子的肾增加负担。“但是，中国酪蛋白和乳清蛋白的比例则是7:3。国外之所以修订标准，就是因为之前的标准有弊端和不完善的地方”。 　　但宋亮对婴幼儿配方奶粉的蛋白比例表达了自己的看法。 　　“其实，婴幼儿奶粉如果单从指标数量来看，相对国外的标准来说是高的，我们的各系标准都制定得很详细。”宋亮认为，对于酪蛋白和乳清蛋白的比例，是从中国的儿童身体接受能力的角度来考虑的。　　“不是说和国际接轨了就是对的，日韩酪蛋白和乳清蛋白的比例也是7:3”。宋亮表示，欧美的饮食习惯决定了其宝宝本身摄入的蛋白就多，因此酪蛋白的比例需要减少。中国宝宝与欧美宝宝正好相反，在蛋白摄入上较少，因此在婴幼儿配方奶粉标准中，酪蛋白的比例需要提高。 　　宋亮表示，不光是蛋白的比例，中国宝宝在矿物质上的摄取量也比欧美和日韩孩子低。因此，中国婴幼儿配方奶粉的标准中在微量元素方面要求相对比较高。 　　从各国的婴幼儿配方奶粉的标准中可以看出，欧洲的婴幼儿配方奶粉各地域都不尽相同。日本婴幼儿配方奶粉的标准也与中国不一样。“我的观点是，中国东西南北饮食习惯差异很大，我们的奶粉标准制定，应该按照一定的地域进行划分。比如南方多水产果蔬，北方多吃牛羊肉，两地的奶粉的配方应该有差异。”宋亮说。 　　婴幼儿配方奶粉的标准或许仅是业内人士热烈讨论的话题，但是生乳收购标准，则饱受诟病。 　　2010年新修订的生乳新国标中，生乳蛋白含量从1986年的每100克不低于2.9克，降到了2.8克，菌落总数则从2003年的每毫升不大于50万，调至不大于200万。新标准中，生乳蛋白含量远低于发达国家3克以上的标准，而菌落总数是美国、欧盟(10万)标准的20倍。 　　宋亮告诉记者，之所以降低国标，是因为中国养殖环境比较落后。 　　中国的奶牛养殖的环境差异性很大。从城市到农村，南方到北方都有巨大的差异。“生乳标准不能一刀切，需要差异化”，宋亮认为，正因为中国复杂的养殖情况，在生乳的标准制定上，需根据差异性相应制定标准，并且分级制定价格。 　　“对于规模化养殖场，生乳标准要求应该高些，建议菌落数每毫升≤3万，每100克生乳蛋白含量不低于3克 对于中小规模养殖，配套设施不够完善的，建议菌落数每毫升不大于50万，生乳蛋白含量每100克不低于2.9克。市场按照品质的差异，分级制定相应价格”。

p 　　国家食药监管部门迎来又一次机构改革。根据3月13日公布的国务院机构改革方案，国家食品药品监督管理总局纳入全新组建的国家市场监督管理总局。 /p p 　　当天，十三届全国人大一次会议召开第四次全体会议，听取国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明。 /p p 　　方案提出，组建国家市场监督管理总局，承担国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。 /p p 　　国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉认为，此次机构改革“大市场-专药品”模式抓住了当前食药安全治理的两大关键：食品安全监管的协调力和综合性，药品监管的特殊性和专业性。 /p p 　　事实上，从1998年国家药监局的成立，到2018年这一轮最新的机构改革，中国食药监管体制正在日趋完善。 /p p 　　胡颖廉对经济观察网记者说：“1998年国家药监局成立，标志着中国现代意义上食药监管的兴起。近20年来，食药监管体制几经变迁，总体经历了从‘垂直分段’向‘属地整合’的转变。” /p p style=" text-align: center " img title=" 4a82b22beacd4677aaee065007c3951b_meitu_1.jpg" src=" http://img1.17img.cn/17img/images/201803/insimg/9c7e134a-e04c-4612-843b-f7b94f6587a5.jpg" / /p p 　　 strong 新挑战 /strong /p p 　　方案提出，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。 /p p 　　不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。 /p p 　　考虑到药品监管的特殊性，还将单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。 /p p 　　“本轮食品药品监管机构改革真正体现顶层设计，超脱部门搞改革，超越监管看安全，是新时代的新气象”，胡颖廉认为，任何改革方案都有优势和挑战。“大市场-专药品”模式抓住了当前食药安全治理的两大关键：食品安全监管的协调力和综合性，药品监管的特殊性和专业性。 /p p 　　总体上说，是目前市县普遍采取市场监管综合执法的前提下，用“小折腾”获取“大红利”的方案，一定程度上有利于监管统一性。这一方案面临的最大挑战是食品药品安全监管的专业性如何保障，这也是过去基层综合执法改革带给我们的最大思考。 /p p 　　改革从纵横两个维度调整监管体制，一是科学划分机构设置和职责，在强化综合执法的同时，强调专业的事由专业的人来做，所以单独组建国家药品监督管理局 二是合理界定中央和地方机构职能和权责，解决上下一般粗的“权责同构”问题，所以药品监管机构只设到省一级，带有一定垂直管理的意义，与市场监管分级管理相区别。 /p p 　　不过，需要注意的是，大市场不是大工商，药品监管也并没有回到2013年之前模式。“我们对改革的理解不要停留在机构拆分、合并、重组的狭隘视角，更不存在‘谁并入谁’的问题，而是国家治理现代化背景下的机构范式革新。”胡颖廉说。 /p p 　　 strong 溯源 /strong /p p 　　早在1998年时，为适应建立社会主义市场经济体制转变政府职能，实现政企分开的要求，国务院曾组成部门进行了全方位的机构改革，撤销专业管理部门，加强综合经济管理部门。 /p p 　　同年国家药品监督管理局诞生。如今，经过一系列食品药品安全事件后，国家通过调整体制、修订法律、创新政策、增加投入回应社会诉求。这其中，体制调整和机构改革经历了从“垂直分段”模式向“属地整合”模式的演变。 /p p 　　胡颖廉对经济观察网记者表示，2001年中国实行药品监管省以下垂直管理，2003年机构改革时组建国家食品药品监督管理局，明确质监、工商、卫生分段监管格局和食药监综合协调职责。 /p p 　　在大部门制的背景下，2008年国务院机构改革将国家食药监局作为卫生部代管的国家局，并调整食品药品监管省以下垂直管理体制，实行属地分级负责，强化地方政府负总责，同时将食药监与卫生部门在食品安全领域的职责进行对调。 /p p 　　他认为，十八大以来，随着经济社会变迁和食品药品安全风险变化，机构改革呈现鲜明的新时代特色。 /p p 　　具体来看，2013年启动食药监管机构改革以后，各级政府整合质监、工商、食药监部门的食品安全监管机构和队伍，相对集中监管，解决了“九龙治水”这一基础性难题。 /p p 　　同时，2014年进行市场监管综合执法改革，一些地方在市县两级推行市场监管部门“多合一”。 /p p 　　“上述两项改革原本是并行的，但地方在财力、编制、机构数、时间等约束下’两步并一步走’，采取了工商、质监、食药监等部门成建制整合成市场监管局的做法，”胡颖廉说：“这一方面充分利用原工商体系的完整性，解决了食药监在乡镇基层缺乏机构和队伍的问题 另一方面又解决了工商、质监下放到地方后政府工作机构数量增多，以及工商职能调整后机构和队伍重新定位的问题。” /p p 　　客观而言，改革有利于解决职能交叉，充实监管力量，提高监管覆盖面，发挥监管资源规模优势，加强基层机构和队伍建设。 /p p 　　然而，综合执法对食药监管专业性的影响尚存争议。食品药品安全具有很强的专业性和技术性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社会稳定的高度来看待。个别地方在体制改革中没有突出食品药品安全监管水平和能力，单纯追求机构合并，异化了改革初衷。 /p p 　　相关报告指出，综合执法改革在一些地方弱化甚至边缘化了食品安全监管职能，综合执法改革使得药品监管力量有所弱化，监管人员多由其他部门划转，人员老化、专业知识匮乏，专业人员流失较严重。 /p p 　　此外，地方政府决策还存在一定程度的模仿和跟风。强大的产业与强大的监管互为支撑。按照一般规律，农牧业生产和食品药品生产加工规模大的地区应当单设食药监管机构，实现监管与产业相匹配，而现状并非如此。 /p p 　　胡颖廉通过一系列研究了解到，各地综合执法改革具有明显的政策扩散效应，地理因素是最重要的影响变量，截至2017年2月，全国有约三分之一的副省级市、四分之一的地级市、三分之二的县实行了市场监管综合执法，一半以上采取工商、质监、食药监“三合一”，还有的是“四合一”“五合一”模式。 /p p 　　 strong 目标 /strong /p p 　　历经多年的食药监管机构改革，即将迎来新的变化。 /p p 　　随着社会变迁，中国的食品安全风险和形势也在发生变化。要解决的问题不同，其理念、机构、手段也需要发生相应变化。 /p p 　　胡颖廉表示，多年来，为了构建更完善的食药监管体制，监管层频频就调整体制、修订法律、出台政策、增加投入展开动作，在这其中，体制和机构调整便是最重要的动作之一。 /p p 　　方案表示，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，方案提出，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。 /p p 　　其主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。 /p p 　　胡颖廉认为，后续政策落地应注意三个方面：第一是事权科学划分，基于食品和药品在产业基础、风险类型等方面差异，药品上市前监管权尽量集中，食品生产经营和药品经营销售日常监管权适当下沉 第二是改革因地制宜，可赋予省级改革自主权，食品药品产业集中的地区，还是可以允许单独设立食品药品监督管理局 第三是监管人员积极性保障，地方机构改革要充分考虑基层一线监管执法人员诉求和利益，这对于经历了多轮改革的食药监管人员尤为重要。 /p

昨日，中国工程院院士陈君实在国家食品安全风险评估中心网站发表对媒体所提问题的回答中，对国务院机构改革方案提出观点，他认为，本次对食品安全监督管理体制的改革与国际惯例接近了一大步，但同时也表达了对标准和监管分离可能造成矛盾的担心，详情如下： 今年两会期间，食品安全又一次成为大家关注的热点，这几天有多位媒体朋友联系我，请我评论。由于刚从国外出差回来，我还没有时间接受采访，但他们所提的一些问题确实十分重要，我决定对收集的几个问题陆续进行回答。 记者问题：关于机构改革 在3月10日发布的国务院机构改革方案中，食品安全监督管理体制的改革可以说是最受民生关切的领域，您如何评论这次改革的方向？作为科学家，您认为新的监管体制还能采取哪些举措，才能达到更理想的效果？ 答：此次国务院机构改革方案中有关于食品安全监管部门的职能调整，这是大家盼望已久的好事，这表明新一届政府下了很大决心，要从体制上把分散在各个部门的食品监管职能整合，这与国际惯例又接近了一大步。我相信相比之前的“分段管理 ”格局会有比较大的进步。然而，我还有点担心将标准（卫生部）与监管（食药总局）分离的体制仍会产生许多不必要的矛盾。标准与监管分开，从道理上讲是对的；但是，如果考虑到我国国情，则弊大于利。这几年的教训，例如：“白酒塑化剂”事件，足以说明问题。

由于多头管理，中国的食品药品安全监管体系存在颇多漏洞，国务院正试图通过新一轮“大部制”改革将这一体系理顺。 　　2月23日，中共中央政治局召开会议，讨论了《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》(下称“草案”)，确定将其作为十八届二中全会的议题之一。 　　有知情人士向《第一财经日报》记者透露，食药监行政职能整合和加强社会管理将成为此次机构改革的两大重点。 　　2008年的上一轮大部制改革成立了人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、交通运输部和环境保护部等5个大部，被视作精简政府机构的一次重要努力。 　　近年来，中央决策层和学界对于部分领域运行不畅，尤其对于食品药品安全管理和社会管理方面职能混乱和缺位等问题尤为关注。 　　有媒体亦报道称，此番国家海洋局也将扩权，铁道部与交通运输部有望整合。而“大金融”、“大文化”、“大能源”等大部制改革内容并未成为草案重点。 　　食药监管一体化 　　据知情人士称，草案中的最大亮点是酝酿打造食品药品监管“大部”——将国务院食品安全委员会办公室与现由卫生部管理的国家食品药品监督管理局(下称“国家食药监局”)合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。 　　有研究食品安全监管的学者认为，食品生产经营根据其属性而言，是一个全周期的完整链条，但是由于种种历史原因，在我国，食品安全的监管被人为地划分了段落，农产品是一段，生产是一段，经营是一段，之后餐饮消费又是一段，各种职能散落在多个部门。如此形成了多头管理和分段监管为主、品种监管为辅的体制。这种体制的现实与食品安全的自然属性相冲突。 　　基于这些原因，中央决策层决心对食品药品安全监管的职能和机构予以整合。 　　另有专家表示，在过去一段时间内，因为食品药品管理体制的混乱，“我们吃了很多亏”。 比如2008年的三鹿奶粉事件，即是一个非常典型的部门之间相互推诿的食品安全事件。 　　随着《食品安全法》的通过，2009年，国务院专门成立了食品安全委员会(下称“食安委”)。2010年，食安委又下设了正部级的食安办。 　　上述学者说，按照最初的模式设定，食安委和食安办是综合协调、督促检查、重大事故查处的综合职能机构，但这一机构在各地政府相继建立后，之前行政部门之间相互推诿扯皮的事情都交给了食安办，一个综合协调的部门被异化为所有事情亲力亲为包打天下的部门，食安办在实践中产生了许多问题。 　　而食安办的最大弊端还在于下属机构设置不统一——有的设在工商，有的设在食药监局，有的设在卫生部门，有的甚至设在经贸委，没有统一的模式，导致各地行政部门配合低效。 　　在这种背景下，成立国家食品药品安全管理总局的理念被逐渐认可。 　　这次改革一旦落地，“也只是完成了中央层面的改革，要落实到省级和地市级乃至县一级的话，时间还会比较长，根据以往的经验，从中央到地方全部改完，至少需要一两年的时间”。 　　地方试验有空间 　　根据我国食品安全法和药品管理法规定，食品和药品的安全管理实行的是地方政府负总责的原则，意即实行地方分级管理的属地原则。在这种模式下，地方政府在接下来的机构改革中发挥创造性改革的空间很大，不一定完全根据中央的模式一刀切，但是总的思路还是要进行部门和职能的整合。 　　有学者认为，地方政府负总责的要求，从理论上说可以实行省以下垂直管理，也可以实行省以下属地管理。“最理想的方式是省以下能够实行垂直管理，但除非修法，绝对不可能实行中央垂直管理。” 　　事实上，在监管体系整合方面，一些地方已经走在了中央的前面。例如陕西渭南则将农业、工商、质监、卫生、畜牧、水产甚至林业、环保和城管等部门所有有关食品安全的职能整合在一起。深圳设立的市场监督管理局，则将工商、质监、知识产权监管职能统一在一个机构下，并下设一个二级局负责食品安全监管。 　　如果借鉴上述地方的经验，除食品药品安全监管之外，工商、质监、知识产权等市场秩序方面的监管职能亦可整合。不过，国家质监部门的一名工作人员对本报表示，虽然参照深圳模式构建大监管的思路也得到了热烈讨论，但目前尚未看到高层就此作出指示。 　　民政部社会管理扩权 　　按照主流理念，现代政府主要从宏观层面承担四大职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于中国而言，社会管理和公共服务两部分与民生最直接相关的领域，管理经验并不是很丰富。 　　其中，“社会管理”到底中央是哪个部门在管?十八大报告的表述是“党委领导，政府负责，社会协同，公共参与和法治保障”，这21个字实际上明确了我国整个的社会管理体制。 　　在本轮改革中，民政部门如何承担这方面的职权?学界推测，一个总的思路是民政部门要把社会管理做大做强做深做实，但具体机构会怎么安排，还需要进一步讨论，其变数可能会比食药安全监管体系的变数更多。 　　除了民政部门扩权外，亦有专家认为，中国认监委和国家标准委可能整合组建国家认证和标准化管理局，商标局和商标评审委划入国家知识产权署。 　　关于本轮政府机构改革的基调，国家行政学院教授竹立家认为，本轮改革不会像2008年大部制改革那样进行大规模、大面积的改革，而主要是进行微调和深化，要达到放权、分权以及权力转移的目的，从而使各级政府尤其中央政府各个机构的职能、权力边界划分更为清晰，行政效率更高。这也符合十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则。 　　附表 中国食品安全监管体系变迁 　　1964年 国务院颁布《食品卫生管理试行条例》，牵涉5部门 　　1979年 国务院颁发《食品卫生管理条例》，涉及农业、林业、畜牧、水产、粮食、商业、供销、轻工、外贸等部门 　　1982年 《食品卫生法(试行)》规定食品生产经营企业的主管部门负责本系统食品卫生工作。其他负责部门包括：工商、食卫监督机构、农牧渔业部门、国境食卫监督检验机构、国家进出口商品检验部门、卫生防疫站及食品卫生监督检验所等。 　　1995年 《食品卫生法》明确国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理，各级政府食品生产经营管理部门、地方卫生行政部门、工商部门和出入境检验部门分头负责

一、日本公共科研体系经费管理体制1日本公共科研体系的构成　　日本公共科研体系主要由公共科研机构(国立、公立科研机构、独立行政法人和特殊行政法人科研机构)和国立、公立大学组成。　　该体系中的很大一部分是专门从事研发的执行机构，如理化学研究所、日本原子能研究开发机构等 　　另外还有一部分机构的工作职能中承担了管理国家财政科研经费的任务，如科学技术振兴机构(JST)、日本科学技术振兴会(JSPS)等 　　而地方所属公立科研机构则以振兴和发展地方的产业技术为目标，侧重于应用和开发研究工作。　　其中，独立行政法人和特殊行政法人是当前日本科研机构中承担国家战略任务的最主要力量。　　日本的公共科研体系是以《科学技术基本法》和《科学技术基本计划》为基准，以内阁府综合科学技术创新会议(CSTI)的战略为指南，结合相关省厅的科技任务开展工作的。　　文部科学省是政府科教、文化工作的主要管理部门，管理着国家科技预算中66.1%的经费(2015年)，负责制定各省厅统一实施的科技政策和研发计划，确保国家科研活动的协调性，并着力建设科研环境。　　经济产业省、农林水产省、厚生劳动省、总务省、环境省则分别管理本系统的科研工作。　　2015年，日本政府的科技投入约3.4万亿日元，大部分流向公共科研机构和大学。　　国立、公立大学支出研发经费1.77万亿日元，国立、公立及独立行政法人科研机构支出1.45万亿日元。　　可见国立、公立大学、独立行政法人和特殊法人科研机构是日本公共科研体系的核心。　　2日本公共科研体系的经费来源　　日本政府资助的公共科研经费可以分为稳定支持的“运营交付金”(事业运行费)和“竞争性资金”两大类，前者占绝大多数比例，虽然后者的比例在逐年上升，但最近5年始终保持在11%左右。　　(1) 运营交付金　　国家财政拨款的运营交付金是独立行政法人科研机构和国立大学最主要的经费来源。　　2014年日本国立大学共获得政府经费1.19万亿日元，其中稳定支持的“运营交付金”有1.11万亿日元，其余为竞争性经费和各类补助 国立科研机构共获得政府经费1万亿日元，其中稳定支持的“运营交付金”有9243亿日元，其余为竞争性经费和各类补助。　　除此以外，公共科研机构还从民间(包括私立大学、企业、非营利机构)以及国外获得一些资金，但与来自中央和地方政府的经费相比，这两类资金比例很小。　　(2) 竞争性资金　　为了鼓励形成竞争性的研发环境，日本政府近年一直强调增加竞争性研究资金投入，其比例逐渐由1996年的6%增加至2015年的11.2%。　　竞争性研究资金具体包括：科学研究费补助金、科学技术振兴调整费、基础研究推进费、产业技术研究资助费、地球环境研究综合推进费等。　　竞争性研究资金根据性质不同分为补助金和委托费两类。　　补助金采取的是自下而上的模式，研究人员根据自由探索提出研究申请，资金分配机构审查通过后进行支持，文部科学省和厚生省的科学研究费补助金均属此类经费。　　而委托费采取的是自上而下的模式，资金分配机构对特定的研究课题进行公开招标，审查通过后进行支持，文部科学省的科技振兴调整费即为此类经费。　　(3) 日本公共科研体系的经费分配管理　　科研机构从政府获得的运行经费金额根据国家相关法律而确定，独立行政法人需接受两部法律的直接约束：　　一是《独立行政法人通则法》　　二是独立行政法人个别法，如《独立行政法人理化学研究所法》　　法人机构根据中期目标要求，拟定5年中期计划并编制业务经费预算，政府据此来拨付运营交付金，各省厅独立行政法人评价委员会审查同意并报财政部批准。　　科研机构将其经费用于人员和业务开支，以保证正常运营和科研活动。对于国立大学法人，文部科学省遵照《国立大学法人法》进行管理，内容同科研机构类似。　　竞争性经费根据使用方式的不同分为直接经费和间接经费。　　直接经费是直接面向研究人员的科研补助，只限用于与研究相关的事宜，如物品费、差旅费、劳务费以及其它费用。　　间接经费是指面向接受资助的研究人员所属研究机构的科研补助，可用于改善研究人员的研究环境，提高机构的整体研究能力。　　与直接经费相比，间接经费的使用范围较广，不但可用于研究成果专利申请相关费用(律师费、申请费和维护费等)，还可用于支付辅助人员的薪酬。　　无论是直接还是间接经费，科研机构每年都必须向主管省厅提交《实绩报告书》以说明经费的具体支出情况。　　2002年，文部科学省发布《关于研究开发的评价指南》并将管理的最主要两类经费：“科学研究补助金”和“战略性创新研究推进事业”由专门管理机构负责，比如该省下属的日本学术振兴会(JSPS)、日本科技振兴机构(JST)等。　　二、日本公共科研经费的改革举措1稳定资助突出绩效考核　　1 稳定资助突出绩效考核 近年来，由于日本政府整体科研投入不足，稳定支持科研机构和大学的“运营交付金”相对减少，日本提出要根据对科研机构和大学的绩效考核(任务完成情况、成果产出情况等)来确定运营交付金的支持额度，导致竞争力不强的科研机构和大学经费不足。　　为此，日本政府采取措施补充经费来源，提出科研机构、大学通过产学研合作、吸引民间资金参与科研、吸纳社会捐赠、与国外开展共同研究等多种方式来充实基本运营经费。　　具体措施包括：改进产学合作的机制，最大限度地运用各种研究资源(知识产权、仪器设备、科研人才)，建立能够使研究成果返还社会并获得自身核心竞争力的研究体系，吸引企业力量联合办大学和参与科研 探索科研机构、大学的多源化经费补充机制。　　如东京大学2015年其附属医院的收入已占到东大总收入的18.5%。　　日本政府正在研讨大学附属医院在大学及民众、社会中应扮演的角色，希望在未来对附属医院形成明确的定位、对其收入形成合理合法的处理方式。　　2 增加竞争性经费比例重点优化环境　　增加竞争性经费制度是日本科研经费改革的重点之一。　　主要措施：　　(1) 减轻研究人员的申请使用负担　　精简合并竞争性经费的种类，目前已经由2009年的47项减少到2014年的18项，经费总额维持在每年4000亿日元以上 统一电脑等消耗品的采购规则，统一经费申请书格式，简化填报申请的手续 在内阁府设立竞争性经费门户网站，统一接受研究人员的咨询、申请。　　(2) 促进仪器设备采购的便利化和开放利用　　使科研机构可以通过组合不同的经费来采购大型仪器设备。竞争性经费在购买仪器设备时有预算限制，购买大型仪器设备时可能出现经费不足的情况。　　政府正在修改使用办法，允许科研机构组合多项经费来满足采购需求 研究机构一般视通过竞争性经费购买的仪器为自己的固定资产。　　为了提高科研设施的使用效率，日本政府将修改经费使用规则，明确研究机构促进科研设施开放利用的义务。　　(3) 尝试“无缝衔接”的经费申请办法　　日本正探索在不同的竞争性经费制度间建立衔接机制，即某项目在研究期间，如果能提出更加深入或可预期的新成果，研究人员可以在该项目未结题之前、以其为依据申请新的项目，确保研究活动的延续性。　　3落实间接经费的比例充实基础设施和人员支出　　与直接经费相比，间接经费在使用时的限制较少，科研机构可以根据自身特点与基础性经费统筹使用。　　2015年9月，日本设置由各省厅中层负责人组成“科研资金改革相关省厅联络会”，重点就优化间接经费使用进行协商合作，主要措施包括：落实和推广“间接经费占竞争性经费30%”的做法。　　将间接经费视为对大学、科研机构的资金补充。要求内阁府和文部科学省率先示范，其他省厅制定落实具体政策。　　根据规定，间接经费可以用于支付研究人员的薪酬。　　4机构分类管理改革经费资助政策　　为了提高科研经费的有效性，日本在经费资助方面强调根据科研机构和大学的定位和特点有针对性地开展资助。　　2015年，日本从88个独立行政法人科研机构中遴选出43家作为“国立研究开发法人”，又从这43家中选择理化学研究所、产业技术综合研究开发机构、物质材料机构确立为“特定国立研究开发法人”。　　将“国立研究开发法人”定位为国家核心科研力量，将“特定国立研究开发法人”定位为从事满足国家战略需求的研究任务，承担国家实验室的职能，对这3家科研机构在经费申请、人事调配、人员薪酬等方面给予更多自主支配权利。　　日本将国立大学分为“世界顶尖”、“全国领先”和“地区核心”三类，根据其定位制定不同的合作研究方式、经费管理方法等，比如“世界顶尖”指国际知名的国立大学，主要开展探索式和满足国家战略需求的研究，以面向国家战略需求和相关基础研究为主 “地区核心”主要指面向区域经济发展的公立大学，以应用型研究为主。　　三、启示与借鉴1公共科研体系经费来源以国家财政为主　　分析表明，日本公共科研体系运行经费来源有三种。　　一是政府财政拨款支持科研机构日常运作和开展长期性、基础性、关键性、战略性研究。　　二是科研机构和大学通过申请政府部门或国际组织的竞争性项目获得经费。　　三是科研机构和大学利用自身科研优势开拓多元化筹资渠道，从企业或其他渠道筹措的经费。　　三种经费来源中，政府财政拨款是公共科研体系中最重要的来源。　　这种状况非常清晰地表明政府和产业界对于不同类型科研活动的支持态度，同时也说明国家财政是主导国家公共科研事业的最主要力量。　　日本从2010年开始讨论是否根据绩效的状况来分配运营交付金，对公共科研体系的直接财政拨款秉承适度稳定但又较为审慎的态度。　　目前我国稳定支持经费结构固化，不能满足科研机构科研创新的需要。　　以机构制方式稳定支持的经费中，按照财政管理要求分为基本支出和项目支出，其中项目支出占了较高比例，用于单位运行的基本支出比重较低。　　借鉴日本经验，我国对政府所属科研机构可实行不同的资助模式。　　如基础性科研机构采用拨款制或拨款制+项目制模式，对应用性科研机构采用拨款制+项目制+对外协作制模式。　　2间接经费重点解决基础设施和人员支出　　日本的间接经费具有两个值得关注的作用：　　---有助于解决国家科研基础设施投入不足的问题。　　政府规定，间接经费可以用于研究设施的整修、维护和运营。如果竞争性经费只覆盖本项目支出的直接经费，则长期性的国家科研基础条件建设必然会变得非常薄弱，而间接经费在一定程度上弥补了这种不足。　　---缓解科研机构在人员经费上的压力。　　目前在逐步减少对科研机构和大学事业运行费的情况下，日本政府需要考虑从竞争性经费中负担部分人员费用。　　我国按照目前的管理要求，间接经费主要用于补偿单位运行不足。　　考虑到高校与科研单位的经费结构不同，高校横向经费来源较多，科研机构，以承担国家任务为主，实行相同的间接费比例和管理方式无法完全满足科研单位相关成本支出。　　因此，我国应针对高校与科研单位制定实施差异化的间接经费管理方式，结合科研信用管理，赋予部门结合自身特点和管理需求自主制定间接经费的开支比例和适用范围。　　3 政府竞争性项目经费管理依托专业管理机构　　为确保项目经费管理的独立性、客观性和中立性，日本政府都委托由独立于政府部门的专业管理机构来组织管理日本在对竞争性经费管理中，主要由政府部门委托专业管理机构管理。　　专业管理机构主要包括学术振兴会、科技振兴机构和新能源产业技术综合开发机构，其中前两者受文部科学省监管，后者受经济产业省监管。　　三个机构均为独立行政法人，独立运行。　　学术振兴会主要支持自下而上的自由探索研究，科技振兴机构主要支持自上而下的战略需求研究，这两个机构主要面向研究机构和大学 新能源产业技术综合开发机构主要面向企业招标，支持产业创新。　　因此，我国应发展和新建针对不同类型的专业管理机构，完善管理运行机制，积极培育社会化非营利管理机构，并建立专业管理机构的依法授权机制和依法管理机制。

国务院食安委办公室副主任、国家食品药品监督管理总局副局长刘佩智在近日举办的第十一届中国食品安全年会上表示，食品安全监管体系改革将于年底前完成。 　　今年大部制改革后，新组建的国家食品药品监督管理总局一直备受关注，对于机构改革的进展情况，刘佩智在年会上说，"目前，在国家层面上，职能的审核等已经完成，省市县三级改革正在稳步推进，年底前基本完成改革任务。" 　　"这次改革的核心在于整合统一" 刘佩智介绍：第一，整合分散各部门的食品安全监管职能和机构，对生产、流通、消费环节的食品安全集中统一实施监管。第二，明晰食品安全的责任，要求地方政府对食品安全负总责，有关部门各司其职各负其责。第三，强调能力建设，尤其是充实基层一线监管人员队伍。 　　同样是今年新组建的国家卫生和计划生育委员会(以下简称"国家卫计委")也承担着部分食品安全职责。参加此次食品安全年会的国家卫计委副主任陈啸宏表示，"本次国务院机构改革和职能调整方案明确，国家卫计委承担食品安全风险监测、风险评估和标准制定等职责。" 　　"这样大大减少了食品安全监管链条当中的空白盲点、重复交叉。"对于新的食品安全监管体制，中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波评价道，监管主体进一步集中，能够使得监管资源得到进一步整合，提高监管效率，降低监管成本。 　　本届中国食品安全年会的主题是"让企业尽到责任，让民生得到改善".本届年会由海关总署、国家工商总局、国家质检总局等多个部门共同主办。

改革正至关键处，更是深水区，呈现出积极与消极并存，利益与矛盾凸显的态势。 　　正如总理所说，食品安全是衡量政府职能转变的重要标尺。这场被寄予众望的食药监管改革，亦会成为衡量新政府机构改革成效的另一把标尺。 　　我们曾用"食为天",记录下它顺民意而起，迎分段积弊而上的起点 曾用"新食局",剖析它经年绸缪，进退有度的务实设计。 　　现在，我们正视它破题的现实处境，人员划转的艰难，资源整合的僵持，本位主义的干扰，部门利益的算计，最终形之于进度不均衡，力度遇阻碍的半程境遇。 　　我们还发现了地区越发达，改革越观望的地方真实生态，事务越基层，行进越艰难的利益复杂性，当然也欣慰于一些地区识改革红利，承改革传统的顺遂惯性。 　　我们难免忧心，改革若走不出利益的泥淖，会有不立则废的风险，食药监管，已经十年反复，决不能推倒再重来。 　　考察食药改革暂时的真疑难，反映的却是改革永恒的真命题。而在现时中国，则更具标本意味，更需平常心。 　　所有这些，既契合着改革从来攻坚克难的使命，更印证出剑锋所指的精确性，唯有触碰真利益，才堪真改革。 　　国家主席习近平在APEC会议上刚说，"敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀".那么，以非常之决心和举措，将食药改革进行到底，应是不容迟疑的必然。 　　时间已然过半，全国仍有不少省级的食药机构改革尚未完成，启动市县改革更不及半数，越发达地区，越观望滞后。 　　如果改革不能冲破利益藩篱，可能会带来"形式上加强，实质上被削弱"的风险。以非常决心和举措持续推动，已是当务之切。 　　哪里的改革"静悄悄"?南方周末记者多方统计，截至9月底，已出台省局"三定"方案的省份共17个：甘肃、河北、山西、湖北、贵州、海南、陕西、重庆、四川、吉林、江西、广东、山东、江苏、河南、安徽、内蒙古，在版图中以黄色色块标注。"三定"方案出台被认为是改革实质性的标志。 (何籽/图) 　　改革风乍起 　　时间已经指向10月，一度被认为"瓜熟蒂落、水到渠成"的食品药品监管机构改革还在路上，离终点尚剩两月余。 　　空白版图正被加速度填充，但任务依旧繁重，"能否按期完成"日益成为地方改革者头顶高悬的利剑。 　　这场历经十年坎坷，终以打造中国FDA为目标的改革构想，启动之初即深孚众望。 　　"当时地方改革的时间表，大体按照六、九、十二的原则，这是一道死命令。"国家行政学院副教授胡颖廉称，按照国务院下发的18号文件，6月底实现省级机构组建，9月底完成市级机构组建，截至2013年年底，随着县一级机构组建完毕，将彻底完成食药全系统的机构改革。 　　如此紧凑的时间表背后，其实是中央及地方监管者久经分段监管弊病之苦后的迫切诉求。 　　国家层面的重视可谓空前，新一届国务院成立后，第一个通过的机构方案就是国家食药总局的"三定"方案，第一个通过的文件就是《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》。而改革所涉的农业、卫生、工商、质检等部委几乎都在第一时间发文或表态，支持改革。 　　西部欠发达的甘肃省打响了改革的第一枪，甚至在国务院红头文件还没下发至地方的4月20日即成立了改革领导小组。同样在4月中旬，河南省已任命新的食药监局局长，奠下了改革的第一砖。 　　被誉为本轮改革策源地的陕西渭南，迎来了比以往更多的考察团和咨询者，其中不乏明星城市诸如武汉、天津。赶在6月5日国务院召开全国改革工作电视电话会议的前三天，四川省在第一次改革小组会议上即原则同意了"三定"方案的征求意见稿。 　　至少在姿态上，没有一个地方甘居人后。6月时间节点到来的最后一天，青海和甘肃两省同日挂牌，争夺第一的标签。办公室不够，会议室凑，甘肃省新局的食品生产处、流通处就匆忙搬进了会议室办公。 　　一些地市县区，甚至急切地走到了省级改革步伐的前面。武汉市药监局相关负责人告诉南方周末记者，早在4月22日武汉就出台了《关于调整市城市管理、文化、卫生计生、食品药品监管机构和职能的通知》，到7月底，市级层面的改革已经基本完成，而且职能整合非常彻底。中心城区除了按国家规定对质监、工商部门的监管职责进行整合外，还将其他部门承担的生猪屠宰、动物检疫、农产品质量监管等职责一并整合。 　　在浙江温州的鹿城区，食品监管部门也提前完善街镇基层监管。全区6个街镇都已设立食药监管站，共派驻40名监管人员，各执法人员已经开始享受基层一线补贴，有效调动了工作积极性。 　　改革以疾风骤雨之势开局。 　　"起大早，赶晚集" 　　但行至深水区，困难亦开始显现。囿于地方政府重视程度不一和某些部门本位主义的影响，食药改革行在一些省份进度趋缓，呈现出"起大早，赶晚集"的态势。 　　以9月底这个节点考量，改革时间已然过半，本该行至地市级层面，但全国仍有不少省级机构改革尚未完成，进度出现滞后。 　　改革基本完成的标志之一是新机构的"三定"方案出台。南方周末记者综合权威通报和采访情况获悉，截至9月底，全国除港澳台之外的31个省、自治区、直辖市中，仍有14个省份尚未出台省级食药监局的"三定"方案。而作为地方改革的后续标志动作，目前有11个省份下发了市县食药改革指导意见。 　　迟到者们大多停滞在了"三定"方案通过的临门一脚上，他们正试图追回时间。单单9月，又有山东、江苏、河南、安徽、内蒙古五省份相继通过方案。 　　剩下的省份则流露出疑难，面对南方周末记者"能否按国务院要求在年底前完成省市县三级改革"的问询，一些省份表示，以一时困难换取长期顺畅，改革更是机遇，无论哪个部门都应清楚。但仍有不少后进者坦言，困难很多，办法很少，"不好说". 　　"改革要更多结合实际，不能仅就单一时间表来落实。"广西食药系统一名内部人士如是直言。 　　由于本轮改革涉及工商、质监、药监、食安办等多个部门，因此人员是否划转到位直接考量改革进程的顺逆。在采访中，仅有安徽、湖北、甘肃、吉林、河北、陕西六省表示，来自省级工商、质监等部门划拨的人员已到岗工作。最新消息是，广东省已经明确宣告国庆后新机构正式组建运作。而更多的省份，至今仍未见新机构办公信息发布。 　　在红盾社区、质量热讯等工商、质监人士聚集的网络论坛上，许多基层的食药监管者们也在追问，这场年初启动的大改革，何时才能在地方真正启动? 　　论坛里流行的答案是："大约在冬季". 　　南方周末记者袁端端、南方周末实习生赵盼盼据相关通报及公开资料整理，相关数据截至2013年9月初，其后陆续有省份增补。 (CFP 曾子颖/图) 　　越发达，越观望 越基层，越艰难 　　改革半程中出现的一些现象，亦值得深思。 　　"欠发达地区比较积极，发达地区却在观望。"密切关注食药改革进程的国家行政学院副教授胡颖廉发现，目前北京、江西、河北、青海、甘肃、重庆、四川、湖北、广东、山西、陕西等11个省份出台了市县改革指导意见，除北京和广东外，其余都是中西部省份或欠发达地区。这些省份多为农业大省或食品加工业大省，有的还在食品安全事件中受到过深刻影响。"河北就很典型，每一次食药机构改革都走在前头。"胡颖廉认为，这与2008年三鹿奶粉事件之后，该省对食品安全问题空前重视有关。 　　与之相对的是，一些实力较强的地区却显得相对滞后，一反"经济基础决定上层建筑"的规律。 　　"现在沉默得可怕。"浙江省一位参与改革的官员坦言，"我们也希望快一点儿。但是听到一种说法是' 机构改革，以慢会快' .现在要先看周边的江苏和上海怎么出方案。" 　　就像是彼此之间达成了某种默契，公开视野里的江浙沪三省份的改革在前半年内迟迟未见大动静，直到9月下旬，几乎同步发力。9月24日，江苏省公布省食药局"三定"方案。27日，浙江省任命了新组建的省食药局领导班子。而上海市的"三定"方案尚未公布，但一再强调快了，快了。 　　"改革碰到的最大障碍就是利益问题。"国家行政学院教授许耀桐对此并不意外，发达地区往往市场监管部门比较强势，一些利益格局已经相当稳固，地方政府要推动改革就必须拿出壮士断腕的勇气。 　　另一个值得关注的现象是改革传统，似乎历次改革跟得紧的省份，本轮进展也会比较顺利。2010年，为统筹协调各监管部门，国务院专门设立了食品安全委员会办公室。随后，河北、河南等7个省份参照中央的做法把食安办设在了省政府，其余各省只是将其挂靠在卫生、药监、工商甚至经贸委等部门。现在看来，凡是把食安办设在省政府的，机构改革中的协调难度相对较小。 　　另一个重要的先期改革是2011年10月国务院办公厅下发的第48号文件，核心是取消工商、质监省级以下垂直管理，改为地方政府分级管理体制。但该文下发当年，全国仅陕西省遵照执行。 　　"现在大部分省区的工商、质监还是垂直管理，地方政府在改革中动不了这两个系统的人员，无形中给接下来的市县改革增加了难度。"吉林省一位参与改革的官员对南方周末记者分析道。 　　"触动利益比触动灵魂还难" 　　改革进展顺利的原因都是相似的--"因为省主要领导高度重视",改革进展缓慢则各有具体理由。 　　南方某省表示，"在等着省食药局领导班子任命，领导来了，改革就加速了&hellip &hellip "辽宁的解释是，适逢该省召开全国运动会。省政府讨论决定在全运会期间，仍然按照分段管理，保障食品安全，以防出现衔接不到位的情况。 　　而许耀桐教授还是从历次机构改革中看出了相似的矛盾，"有的慢不是条件不成熟，而是拖着不干。"不少受访官员在谈及核心矛盾时，都会不约而同地引用国务院总理李克强在谈到改革攻坚期时的那句话"触动利益往往比触及灵魂还难". 　　机构改革的焦点之一是编制。目前多数省份提出，编制总数不能增加，新增职能只能从其他部门划转编制来履行。然而，无论是从工商还是从质监划转，都并不容易。 　　"因为编制不光是人，也是资源。有编制就有财政经费、检测经费和项目。给多少编制，也关系到以后能不能做好监管工作。"广东食药监系统一位内部人士说。 　　就食品安全监管而言，新成立的机构急需两大资源：执法人员和检测设备。然而现实是，工商系统希望留住人员，质监部门希望留住设备。 　　南方周末记者了解到，在接受编办调研时，很多省的工商系统反映，与食品监管相关的人员和事项都"很少",无论是按监管主体划分还是按专职人员划分，划转编制都不能超过10%. 　　然而实际情况呢?甘肃省编办在改革启动之初曾做过调研。以一个县区级工商分局为例，2012年该分局共接收了31份专项整治公文，其中20份与食品监管相关，另有10份与食品药品监管相关的文件以密电的形式传达。而在乡镇工商所，大多数基层执法人员往往将50%以上的精力投入到食品监管上，因为检查频次高、内容多。调研人员曾经问一个乡镇工商所所长，"如果让你去新成立的乡镇食药所担任所长，要带多少人走?"该所长当时回答："至少一半以上。" 　　基于此，甘肃省食药监部门才建议从市县工商部门连人带编划转30%左右，但最终只实现了16%,每个乡镇工商所仅划转1人。即便如此，这已是工商划转比例最高的省份之一了。 　　"在上报相关人员时，是可以钻空子的。"华东某市工商干部赵荣(化名)告诉南方周末记者，因为2009年6月国内才开始启用食品流通许可证，如果仅以此为依据进行统计，很容易得出"食品经营户不到经营主体总量10%的结论",而基层的直观感受是，经营户中至少有八成与食品相关。 　　相对而言，质监系统仅流失少量的人员，但依照要求，与食品安全相关的检测设备应予整合。 　　"即使是三线城市的食品室，每年食品专项检测经费也近百万计，基本占当地检测中心业务收入的30%-50%."河南某市一名质监系统的工作人员说。 　　基于利益，一些省份的质监部门总是强调，其设备属于综合检测，"不光检测食品，还要检测棉花",如果划转，整套系统都会瘫痪。于是，不乏质监食药共建检测中心的提议。 　　由于在改革中人员和设备很难到位，一些新成立的食品安全监管部门担心，"如果只交任务不交人，只有责任没有资源，那么只能辞职保晚节". 　　"中央一个文，省里一张纸，市里一句话，县里几个字。"有基层官员以此来调侃改革中遭遇的尴尬。 　　南方周末记者袁端端，南方周末实习生赵盼盼综合采访内容及公开资料整理。 (何籽/图) 　　不立则废的"风险洼地" 　　改革方向早是共识，本轮机构改革的核心是整合职能，对生产、流通、消费环节实施统一监管。 　　采访中，不少基层监管者揪心，如果改革不能冲破利益藩篱，可能会带来"形式上加强，但实质上被削弱"的风险。同时在过渡期间，也很可能会出现监管真空。 　　2013年8月，公安部门通报了发生在安徽省萧县的特大病死猪肉案，二十余吨病死猪肉被制成捆蹄、香肠等食品流向皖苏豫鲁4省9个市县市场。在接受记者采访时，当地从养殖、屠宰到餐饮流通等多个监管部门表示，病死猪肉问题失察源于"职能重叠、部门打架",一些部门认为"等年底机构改革之后就好了". 　　"目前机构改革在各地进展不平衡，改革滞后者可能反受其害。"胡颖廉指出，在公共安全领域，有一个"风险洼地"的概念，比如三省交界的地方，往往是犯罪高发地。由于食品安全的风险具有流动性，因此改革不到位的地区很容易成为食品安全的"风险洼地". 　　而在另一些明星地区，改革的先发优势也遭遇着尴尬。依照广东省最新的改革指导意见，"原综合设置市场监管机构的地区，要将食品药品或食品监管职责划出，并整合其他部门相关的职责，单独组建食品药品监管机构","这就意味着深圳、顺德这两处原本实行大部制改革的地区，在食药监管上，可能又将推倒重来。"一位业内人士说。 　　许耀桐认为不妥，"国务院机构改革意见明确说了要给地方更多探索的空间，应该给地方自主权。" 　　不过，在胡颖廉看来，这些市、区、县的机构改革尝试虽好，但也仅是个案，在全国范围内很难复制。他建议，推动机构改革，主要还是要落实地方政府的责任，特别是省一级的统筹协调作用。 　　"不妨利用政策扩散效应，在国内每个片区树立一两个省作为标杆，用推出示范省的方式来引导改革。"他建议说。 　　而中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥则建议，过去市场监管职能长期被弱化，可以通过科学调配，适当加强公共服务领域的编制，以解决改革碰到的阻力。 　　但不管具体药方怎么开，改革面临"不立则废"的风险，以非常决心和举措，持续推动，才是当务之切。

北京3月10日电 备受关注的国务院机构改革和职能转变方案10日正式对外披露，新一轮国务院机构改革即将启动，届时，国务院组成部门将减少至25个。 　　这次改革，将充分利用各方面有利条件，坚定推进一些重点领域的机构调整 同时要充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持国务院机构总体相对稳定。对有些长期存在、社会高度关注的问题，通过职能调整解决，或适时通过必要的机构调整解决。 　　据悉，改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。具体内容为： 　　——实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部 组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责 组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责 不再保留铁道部。 　　——组建国家卫生和计划生育委员会。将国家人口和计划生育委员会的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会 国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理 不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。 　　——组建国家食品药品监督管理总局。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担 不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。 　　——组建国家新闻出版广播电影电视总局。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。 　　——重新组建国家海洋局。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导 设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。 　　——重新组建国家能源局。将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理 不再保留国家电力监管委员会。 　　这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。 　　国务院机构改革和职能转变方案经十二届全国人大一次会议审议通过后，国务院将对改革实施作出部署，建立工作机制，制定配套措施，排出时间表，逐项抓好落实。抓紧完成新组建部门的“三定”工作，综合设置部门内设机构，严格控制人员编制和领导职数。 　　改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。

中国是制造业大国，但国人出国旅游却狂买马桶盖、净化器、奶粉......国内生产的粗钢每斤价格与“白菜”相差无几，产能过剩成了重大包袱，但精钢特钢却需大量进口。这是供给侧出了问题。　　事实上，这样的现象在科学仪器行业一直长期存在着。　　在仪器仪表行业，我国是电表、水表的出口大国，但在高端科学仪器领域，却又不得不依赖进口。有单位此前曾经做过一项调查，考察统计了国内一些实验室的6万台检测仪器，其中90%都是进口仪器。　　供给侧改革的大势下，将给国产科学仪器行业带来什么样的变化?　　国产科学仪器的三大囧　　中国仪器仪表行业协会副理事长李跃光介绍，近年来，国产仪器与进口仪器之间一直处于贸易逆差状态。2012年到2014年，逆差分别为170亿、166亿和177亿美元。　　《2015中国科学仪器行业发展报告》中指出，2015年，仪器仪表行业进出口总额676亿美元，进出口总规模2003年以来首次下降。其中，进口金额414亿美元，出口262亿美元，逆差153亿美元，创六年来新低。国内市场需求疲软，本国企业水平提升，导致进口大幅减少 国际市场的疲软，既影响了在华三资企业高端产品的出口，又对本国企业中低端出口产生了一定影响。两个市场叠加的结果，为进出口逆差的下降创造了条件。　　长期的进出口贸易逆差只是症状表现，根源还在于国产科学仪器的底气不足。　　囧，可谓是国产科学仪器的目前处境。　　第一囧是仪器企业小而散。　　“贸易逆差的根源在于我国科学仪器行业长期以来基础比较薄弱，与国外企业的差距较大。”中国仪器仪表行业协会顾问闫增序告诉科技日报记者，“我们出口的大多是中低端的仪表或是零部件，很少有国内企业能做到检测仪器整机出口。”　　“行业规模小，专业分散，有95%的企业年营收在亿元以下，没有过10亿元的企业。绝大部分企业的产品集中在低端，还处于‘满足于自己过小日子’的阶段。”闫增序说。　　第二囧是科研单位只买进口仪器不买国产。　　2015年4月20日，农业部官方网站上发布了“农业部重点实验室建设项目仪器设备统一招标采购”公告。很快，这则公告让农业部成为舆论焦点。参与该项目论证、讨论工作的中国仪器仪表学会常务理事蒋士强在细读了招标仪器一览表之后发现，招标采购的506台仪器设备中，拟定进口的竟然占97.8%，而拟定采购国产仪器设备仅占2.2%。　　这其实只是我国科研机构购买仪器的一个真实写照。　　近年来，我国对科研领域的投入大大增加。一些科研单位购买仪器时，只买进口的，即使价格比国内的贵上十多倍也无所谓。有人调侃，科研经费一拨，大部分钱都跑到国外仪器商手里了，拉动内需其实都拉动的是别国的经济。　　记者了解到，在检测仪器领域，岛津、安捷伦等外资企业长期占领我国市场。功能、参数几乎相同的实验室检测仪器，进口价格相较国产的高出近50%，但仍成为客户首选。　　第三囧是国产仪器的同质化和价格战。　　很多国产仪器看到什么仪器赚钱就去做什么，直接导致仪器行业同质化竞争相当激烈。同质化竞争的直接表现就是价格战。“两个检测器的气相色谱系统原来卖8万元，现在只卖两三万元。”闫增序举例说，“利润被压到很低，企业还要满足不断上升的人力成本，导致没有研发投入，很多企业对核心技术的掌握极其有限，只能在原来水平上吃老本。”　　逆水行舟，不进则退。没有研发投入的企业自然会越来越退步，越来越不被市场所接受。　　国产科学仪器的创新和培育　　为什么国人跑到日本去买马桶盖，绕了一圈最后发现生产厂家在杭州?这是因为我国供给体系中的竞争环境制度供给出现问题，国内市场鱼龙混杂，优质产品和品牌不能从市场中脱颖而出。　　而科学仪器行业竟然也存在着这样的问题。　　多位业内人士告诉记者，有相当一部分中低端检测仪器是国内企业生产，被国外企业买去贴了外国牌子，再高价卖到国内。　　这样的事情出现的根源在于国内产品无法得到权威公正的评价。消费者对国外的产品“迷信”，对本国产品的“不信任”，正是现有供给结构体系中公平竞争、优胜劣汰的制度供给不到位的表现。　　虽然，供给侧改革是今年才出现的高频热词。其实，首都科技条件平台早就在科学仪器行业做了这样的事情。　　北京市科委于2009年启动首都科技条件平台建设。2009年至今，北京市科委联合中科院、北大、清华、中电科等高校院所及大型企业，整合首都地区743个国家级、北京市级重点实验室、工程中心，价值209亿元、4.05万台(套)仪器设备向社会开放共享，促进了636项较成熟的科研成果转移转化，聚集了包括两院院士、长江学者等高端人才在内的10403位专家，形成了仪器设备、科技成果和研发服务人才队伍共同开放的大格局。首都科技条件平台的建立，为推动国产仪器发展，提升中国科学仪器产业竞争力提供了重要的资源支撑。　　首都科技条件平台检测与认证领域中心是北京市科委、北京市质监局及北京出入境检验检疫局联合建立的面向检测与工具研发领域的专业服务平台。目标是整合各类具有检测、认证资质的创新主体及其所拥有的资源，整合分析测试仪器研发机构的科技资源，建设一个覆盖仪器研发、生产、应用全过程、全链条的创新服务平台，一个致力于提升检测服务和检测能力的共性技术服务平台。中心承担科技部国家重大科学仪器设备开发专项北京地区项目及首都科技条件平台科学仪器培育项目的组织管理与服务工作。　　该中心探索创新服务行业企业的方法，启动了首都科技条件平台国产检测仪器设备验证评价研究与应用工作。　　北京市科委副主任郑焕敏介绍说：“北京市国产科学仪器设备的创新和培育工作是2012年伴随着国家启动的重大科学仪器设备开发专项，我们设的一个培育专项。”　　经过业内专家大量的调研论证，这个培育专项必须要立足于两点。　　第一点是原创方。目前首都科技条件平台聚集了价值209亿元的仪器设备资源，很多仪器设备都是高端的，高端中大量是进口的，国家花了大量的资金投在实验室，为科技创新奠定一些装备和方法。在长期的科学技术研究过程中，也产生了很多新的研究方法和成果，这些成果大量放在实验室没走出来。　　第二点是需求端。北京的检测机构，包括央企、企业集团、大学、科研院所等，国家每年的财政科技经费采购大量的仪器设备，这是仪器设备的需求端。需求端如何发挥作用来支撑仪器设备的创新和产业培育，在重点实验室各类的技术、方法如何发挥作用，来支持国产仪器设备的企业产品的创新和改进。　　基于这两点，北京市科委与北京出入境检验检疫局共同建设的首都科技条件平台检测与认证领域中心承担了国产检测仪器设备验证与综合评价的项目。郑焕敏指出，持续的合作走了几年，也为吉天、普析等企业创造了比较好的效果，形成了一套从企业到首都科技资源的重点实验室，到检测行业的机构，这三方合作协同推动的工作局面，也形成了一定的工作制度、工作模式。取得一定效果的基础上，下一步还要跟国家仪器设备重大专项做模式的推广。　　为国产仪器打开市场的大门　　5月20日，第四届国产检测仪器设备验证与综合评价技术服务推介会在北京举办。会场外，来自七家国产仪器企业的八台仪器集中亮相，引人注目。　　上海屹尧科技的全自动微波消解仪在半年前首次进入了北京市检验检疫局的实验室。北京出入境检验检疫局技术中心高级工程师高峰向科技日报记者介绍说：“我们主要是进行食物的消解实验，这个仪器的消解程度与进口仪器没有区别，而且操作设计、设定程序更加符合我们的习惯。用了这半年觉得挺好，下次招标我们还想再买一台。”　　高峰以前遇到过进口仪器出现问题，等了两个月才等来国外企业派来了一个国内工程师，捣鼓了一个月还没修好，还得等外国工程师飞过来。经历过这个困扰之后，高峰觉得国产仪器还是很省心的，“它的企业在国内，如果出现问题，维修人员能够迅速赶到，最多也就是从上海飞到北京嘛!”　　其他展示的国产仪器也各有神通。　　北京吉天仪器的快速溶剂萃取仪销售量已经占了全国的半壁江山。而只要吉天的这个仪器参加招标会，国外同类产品的报价立刻降低。　　这些十八般武艺都毫不逊色于进口仪器的国产检测仪器，能得到客户的赏识却不容易。　　“以前我们用的都是进口的消解仪，如果没有验证评价活动，这个仪器就进不了我们的实验室。”高峰告诉记者，“因为我们压根不知道国内企业也有这样好的产品，因为觉得拿不到单子，他们企业也不会去我们那里介绍。”　　“花大钱买进口仪器，出了问题是仪器的问题，与我无关 但为了省钱买国产仪器，出了问题，我就会担风险。”这是多位科研机构人员向记者描述的担心。　　正是因为缺乏权威、公正的第三方评价，才导致了国产科学仪器进不去高端实验室。　　鉴于这种现状，首都科技条件平台才启动了这项国产检测仪器设备验证与综合评价项目，就是要搭建国产检测设备厂商与检测机构对接和交流的平台，为解决国产检测仪器市场推广中缺乏权威的技术验证数据和检测方法的瓶颈问题提供一种全新的服务模式，为企业提供“供给侧结构性改革”的新途径。　　高峰介绍道：“去年我们已经对吉天的全自动流动注射分析仪和普析的双光束紫外可见分光光度计做了验证，提供了验证报告，这两份验证报告对企业的销售工作起到了一定的促进作用。实施过程中我们依据企业的需求，包括吉天的流动注射仪建立了一套检验检疫行业标准，解决了企业设备销售没有检测依据的难题。”　　“我们去年验证的设备主要集中在光谱设备上，今年无论是从色谱设备还是色谱、光谱联用设备都进行了全方位的覆盖。”　　“检验检疫局愿意做好检测服务业与仪器研发产业共同发展的桥梁。”北京出入境检验检疫局副局长冷艳梅说。　　今年该项目的实施重点是在原有验证与综合评价技术规范和流程规范的基础上，开展比对测试修订技术规范，促进仪器验证由企业找用户测试向利用第三方验证综合评价服务平台的转变，创新了国产仪器验证与综合评价模式。　　25个实验室，长达5个月的时间，对7台仪器进行验证评价，数据汇总后得出的验评报告应该是具有相当的权威性和公正性的。　　“北京出入境检验检疫局作为检验检疫工作的执法机关，使用的进口仪器最多。能来验评国产检测仪器相当难得，而且影响深远。”闫增序对记者说，“即使验评发现了仪器的问题，将这些问题反馈给企业，也很难得。因为企业生产出产品，缺乏长时间使用来检验，而很多实验室又不愿意花精力和时间去验证和评价国产仪器。这为国产仪器的销售造成了困难。”　　闫增序认为，这个验评项目为国产仪器打开了一扇走向市场的大门。而确实，该项目的实施目的就是促进国产检测仪器设备的发展，为国产品牌创造商机，增强企业的信心。　　仪器行业供给侧改革要分两步走　　伟大的科研突破离不开先进精密的科学仪器的“陪伴”。美国商业部国家标准局评估调查报告中称：仪器仪表工业总产值占工业总产值的4%，但它对国民经济的影响达至66%。仪器仪表对国民经济而言是巨大的“倍增器”，对于整个社会发展都有着强有力的拉动作用。　　近日，国外调研机构发布报告预测，中国计划将GDP的3%左右投资于研发，预计将在2019年年底有望成为全球研发的领导者，对于中国科学仪器市场前景看好，更预示着仪器上下游产业将迎来更广阔的市场机遇。　　2016年两会期间，代表们围绕“十三五”开局起步，聚焦推进供给侧结构性改革。供给侧结构性改革的推进，关键是提高经济增长质量和效益，全面提升中国各方面的要素生产力。　　“供给侧改革应该包括科学仪器。”今年两会期间，中科院院士崔向群代表表示，不可否认，国外仪器在质量和精度上可能要好于国内，但随着国内科技的不断进步，一些仪器完全可以替代进口。“不能得到国内市场的检验，国内仪器就很难越做越好，有些厂家甚至面临倒闭的危险，这很不正常。”　　她赞同王大珩先生的观点：仪器仪表不仅对国民经济和社会发展十分重要，还关系到国家安全和人民的生命健康。而仪器仪表是个特殊行业，不能完全依靠市场调节，必须坚持独立自主创新发展，产业化必须有别于其他产业，国家必须给予充分重视和大力支持。　　对于科学仪器行业的供给侧改革，闫增序认为要分两步走。　　一是呼吁在国产仪器能够满足需求的情况下，尽量买国产仪器。“不是所有检测需求都是高端的，石化领域有时候使用色谱仪器只检测一个指标，国产仪器完全能够满足。”　　二是国产仪器行业要转型升级，走专精特的道路。先进的科学仪器设备既是知识创新和技术创新的前提，也是创新研究的主体内容之一，创新成就的重要体现形式。因此，科学仪器行业的供给侧结构性改革需要靠创新来引领。　　国家认证认可监督管理委员会科标部主任刘先德指出：“供给侧结构性改革就是要通过先进的检测仪器和完备的行业标准实现严把质量关。”　　“仪器仪表行业是小行业，又是品种很多的行业。现在仪器行业的同质化竞争非常严重，价格战的最后结果必定是两败俱伤。所以就需要引导企业走有竞争特色的道路。即使是同样的产品，也要有自己的市场方向。”闫增序举例说，德国有很多小企业，挣钱并不多，但几十年、几代人都只专注做一个领域，非常难得。我们国内有四五十家搞色谱的企业，日本则主要就是岛津一家企业。　　“企业不能看什么赚钱就去做什么，而要设定一个长远目标潜心钻研。”闫增序坦言，“无论是从供给侧改革也好，还是根据我们的行业现状也好，专精特的道路是必须要走的。”　　2006年国务院出台的《关于加快振兴装备制造业的若干意见》，提出了“鼓励订购和使用国产首台(套)重大技术装备”政策，要求有针对性地安排一批重大技术装备自主化依托工程。　　“正是因为首台套政策的导向，我国的自动化控制系统获益，在火电、冶金、核电等等领域发展良好，现在国产的自动化控制系统才能与ABB等国外公司抗衡。”闫增序认为，正在进行的国产检测仪器设备验证与综合评价项目也是一种推广国产仪器的政策导向，“它的作用可能现在体会不到，但三年、五年或更长时间内，一定能看到国产仪器行业的进步。”

食品药品监管体系开始调整 　　全国食品安全工作专题会议暨省部级领导干部加强食品安全监管专题研讨班甫一结束，食品药品监督管理系统就开始酝酿体制改革。 　　近日，吉林省对食品药品安全管理体制和机构做出重大调整，成立省食品安全委员会办公室，并将省食品药品监督管理系统由过去的地方政府分级管理调整为省以下垂直管理。 　　而本报记者获悉，广东省也于近日恢复成立了食品安全委员会。但与吉林省不同的是，广东拟将省食品药品监督管理系统体制由过去的省以下垂直管理调整为地方政府分级管理。这与吉林省的思路刚好相反。 　　省级政府签下食品安全责任书 　　早在2010年2月，国务院食品安全委员会即组建完成，并对食品安全全面工作产生了较大影响。但相比不断突出的食品安全事件，食品安全监管框架仍令公众感觉乏力。 　　近来，馒头、豆芽、蜂蜜等老百姓常用品，纷纷曝出严重的安全隐患，公众震惊。这直接促使了“省部级领导干部加强食品安全监管专题研讨班”的诞生。 　　“改革开放以来，我们用30多年时间解决了人民吃得饱的问题；进入新的发展阶段，必须下决心解决群众吃得好、吃得安全的问题。”北京大学政府管理学院行政管理学系主任肖鸣政教授对本报记者表示，基于这样的思路，执政者已将食品安全问题与转变经济发展方式、增强国际国内对“中国制造”的信心、开拓十几亿人口的内需大市场，以及创新社会管理、维护和谐稳定等联系起来，统筹看待。 　　监管思路变化才是关键 　　在省级食品安全委员会体系下，各省思路并不相同。突出表现就是上述吉林和广东两省对本省食品药品监管机构的逆向调整。 　　据本报记者了解，人口稠密、经济发达的广东珠三角地区，也是食品安全形势较为严峻、监管挑战较大的地区。早在2004年，广东省即自主成立过食品安全委员会。2008年中央机构改革后，中央一级把国家食品药品监管局合并到卫生部，同时设立国务院食品安全委员会常设机构，省以下大多也把食品药品监管局归并到卫生厅。广东省也撤销了省食品安全委员会，由省卫生厅负责食品安全协调工作。 　　广东当时未向全国其他地区那样取消省以下垂直管理体系。究其原因，广州市食品药品监管管理局一位不愿具名的科长说，一方面，当时广东在积极试验大部制改革，食品与药品统一是确定内容；另一方面，广东希望通过横向到边、纵向到底，构建广覆盖的监管格局，消除死角盲点。 　　但是，这样的垂直体系制度安排，很快就遇到了瓶颈。据这位科长介绍，因城市化进程提速，市级食品安全监管部门工作压力增大，对一些农村转城镇的区域，只能派驻工作站，人手、器械、网络都出现短缺，但因属于垂直管理体系，又无法从本级地方政府获取支持，垂直体系的弊端出现。所以，从2010年开始，广州、东莞、深圳等城市，开始希望食品药品监管机构，由省以下垂直管理，调整为地方政府分级管理。 　　在肖鸣政看来，食品药品监管管理体系的改革，需要更深入的思考。“目前广东、北京、上海、浙江等地，将食品安全工作纳入领导干部政绩考核，推行食品安全整治区（县）长负责制，好统筹推进市县两级食品安全监管职能调整。但实际上，这也是在将监管责任层层下放。这样的体制，容易导致监管信息无法公开透明，应急处置能力阻塞在某一级瞒报的政府。” 　　往上追溯，省级食品安全委员会的架构，可能相互九龙治水的局面。“目前的食品安全委员会，未对委员会各成员单位职责进行细化，食品安全监管因此出现了诸多死角。”肖鸣政认为，无论是省以下垂直管理，还是地方政府分级管理，食品安全监管思路的调整都是势在必行的。

今年两会期间，食品安全又一次成为大家关注的热点，这几天有多位媒体朋友联系我，请我评论。由于刚从国外出差回来，我还没有时间接受采访，但他们所提的一些问题确实十分重要，我决定对收集的几个问题陆续进行回答。 　　记者问题：关于机构改革 　　在3月10日发布的国务院机构改革方案中，食品安全监督管理体制的改革可以说是最受民生关切的领域，您如何评论这次改革的方向?作为科学家，您认为新的监管体制还能采取哪些举措，才能达到更理想的效果? 　　答：此次国务院机构改革方案中有关于食品安全监管部门的职能调整，这是大家盼望已久的好事，这表明新一届政府下了很大决心，要从体制上把分散在各个部门的食品监管职能整合，这与国际惯例又接近了一大步。我相信相比之前的“分段管理 ”格局会有比较大的进步。然而，我还有点担心将标准(卫生部)与监管(食药总局)分离的体制仍会产生许多不必要的矛盾。标准与监管分开，从道理上讲是对的 但是，如果考虑到我国国情，则弊大于利。这几年的教训，例如：“白酒塑化剂”事件，足以说明问题。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平9月6日下午主持召开中央全面深化改革委员会第二十七次会议，审议通过了《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》、《关于深化院士制度改革的若干意见》等文件。中共中央政治局常委、中央全面深化改革委员会副主任李克强、王沪宁、韩正出席会议。习近平在主持会议时强调，要发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，强化党和国家对重大科技创新的领导，充分发挥市场机制作用，围绕国家战略需求，优化配置创新资源，强化国家战略科技力量，大幅提升科技攻关体系化能力，在若干重要领域形成竞争优势、赢得战略主动。要以完善制度、解决突出问题为重点，提高院士遴选质量，更好发挥院士作用，让院士称号进一步回归荣誉性、学术性。会议指出，健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关。要加强战略谋划和系统布局，坚持国家战略目标导向，瞄准事关我国产业、经济和国家安全的若干重点领域及重大任务，明确主攻方向和核心技术突破口，重点研发具有先发优势的关键技术和引领未来发展的基础前沿技术。要加强党中央集中统一领导，建立权威的决策指挥体系。要构建协同攻关的组织运行机制，高效配置科技力量和创新资源，强化跨领域跨学科协同攻关，形成关键核心技术攻关强大合力。要推动有效市场和有为政府更好结合，强化企业技术创新主体地位，加快转变政府科技管理职能，营造良好创新生态，激发创新主体活力。会议强调，院士是我国科学技术方面和工程科技领域的最高荣誉称号，两院院士是推进高水平科技自立自强的重要力量。党的十八大以来，我们推动完善院士遴选评审机制、优化学科布局、实行退休退出制度、加强学风作风建设，院士制度不断完善。要注重在重大科学研究和国家重大工程中选拔院士，以重大贡献、学术水平、道德操守为准绳，防止增选中的不正之风。要加强引导规范，鼓励和支持院士专心致志开展科研工作，强化作风学风建设，排除非学术性因素干扰。要严格监督管理，强化院士科研伦理和学术规范责任，营造良好学术和科研环境。广大院士要提高政治站位，增强责任意识，在主动承担国家急难险重科研任务、解决重大原创科学问题、以身作则净化学术环境、培养青年科研人才等方面发挥好表率作用。

“通过国际认证，能拓展企业发展空间，为企业迎来新的发展机遇。”四川成都彩虹集团负责人说。该公司在成都市武侯区质量基础设施“一站式”服务站的帮助下，先后获得多项国际认证，生产的电热毯等取暖产品已成功进入欧盟市场，并逐渐拓展至澳大利亚、北美、南非等市场。“认证认可检验检测是国际通行的质量管理手段和贸易便利化工具，是国家质量基础设施的重要组成部分。”国家市场监督管理总局副局长、国家标准委主任田世宏在6月19日举办的世界认可日中国主题活动上说。该活动由国家市场监督管理总局（国家认监委）联合中国贸促会、山东省人民政府共同举办，主题是“认证认可检验检测：建设质量强国促进全球贸易”。认证认可检验检测具有市场化、国际化的特点，世界各国普遍采用认证认可检验检测方式来加强市场监管、促进经济贸易发展，被称为质量管理的“体检证”、市场经济的“信用证”、国际贸易的“通行证”。据统计，全球80%的贸易活动与技术性贸易措施有关，其中2/3涉及认证认可检验检测等合格评定活动。近年来，认证认可检验检测工作围绕产业体系布局，全面推进能力建设，促进各行业加强质量管理，构建了统一开放的合格评定体系，有力促进市场制度规则统一，推动全球贸易便利化和内外贸一体化。我国合格评定体系与国际全面接轨，互认范围覆盖全球经济总量95%以上的经济体。助力企业抢抓市场机遇，进一步开拓国际市场。下一步，相关部门将充分发挥认证认可检验检测传递信任、消除壁垒、促进循环等方面的作用，健全市场准入、公平竞争、社会信用等市场基础性制度，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。要对标国际先进标准和规则，加快完善统一管理、共同实施、通用互认、权威公信的合格评定体系，在推行统一的绿色产品标准认证标识、电子电器行业管理制度改革等方面取得更大成效，促进市场规则统一和要素资源流通。要深化认证认可检验检测领域改革，在推进强制性产品认证、认证机构资质审批、检验检测机构资质认定等方面迈出更大步伐，运用告知承诺、信用监管、智慧监管等方式，进一步激发市场活力。要主动配合国家外交外贸战略，加快推进“一带一路”合作机制建设，促进RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）、CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》）等框架下合格评定成果落地，推动共建“一带一路”高质量发展，以合格评定的便利化安排，促进全球贸易稳定增长，增强我国企业参与国际竞争的新优势。

Patrick Wall(欧洲食品安全局前主席) 　　中国目前执行的食品药品独立监管体系和欧盟国家、美国和加拿大非常相似。美国FDA主要负责监管药品和一部分食品，而美国农业部兼管包括肉类的绝大部分食品。 　　在很多国家，因为食品链监管是分散的，农业和贸易部门通常控制着食品链的绝大多数环节。这并不理想，因为在食品安全危机事件中，舆论会认为产业的利润和保护可能被放在公众健康之前。 　　不同国家有不同的食品安全监管体系，每个国家都面临着不同的问题。一般来说，中国认为国外的模式更有效。然而，目前欧盟的“挂牛头卖马肉”事件在其他许多国家也在同步上演。食物的欺诈暴露了欧盟食物监管方面的缺陷。没有理想的模式，一个国家有效的模式未必在其他国家同样有效。 　　中国是一个拥有众多人口的大国，如今的监管体系能否在中国所有地方都见效的确存在困难。问题并不在于食品药品监管是否整合为一体，更重要的是各地执行要保证统一，同时期望改革方案能够完全有效地执行。

第二届中国科技政策论坛24日在贵州大学举办。第十五届中国科协年会将于25日开幕，作为为年会预热的重头活动之一，中国科技政策论坛在年会前一天举行，主题是“创新驱动发展——战略与政策”。 　　科技部发展创新体系建设办公室主任徐建国在论坛上表示，科技体制改革小组目前已成立。“这个领导小组设在科技部，我们要联系26个部门一起推动改革，最近已经把改革的任务进一步细化改革。要落实好242项具体措施，已经明清了目标、时间节点和责任主题 确定了20项改革重点任务，试点示范先行。” 　　中国科技指标研究会理事长齐让从对科技指标数据的分析着手，提出了对科技政策的建议。他认为数据显示现在科技资源很多，但缺乏对这些数据的精确分析。如研发人员2012年已经达到321万人，他们的工作时间是否都用在研发上?研发经费2012年已经过一万亿、占GDP的1.97%，这里面有一些企业把本来不属于研发经费的研发成果应用费用也算进去了，实际研发经费很可能不足1万亿元。他建议先摸清家底，因为这对宏观决策十分重要。 　　齐让还建议减少“口袋”。他说现在科研经费从中央下来有很多“口袋”，研究一个方向的钱会交给几个部门，科技人员一次申请吃不饱，必须重复多头申请，导致从项目申报到验收花费大量时间。“可以把更多的经费给到国家重点实验室做一点自由探索。” 　　从2006年到2011年，我国基础研究经费在全国科技经费支出总额中的比重基本不变，分别为百分之5.19、4.7、4.38、4.66、4.59、4.74。齐让为此建议加大基础研究比例：“我觉得我们现在技术储备太少。能不能每年基础研究加一个百分点?” 　　齐让建议让科技人员多一点精力搞研究：“往往对经费看得很重要，对人力资源的浪费不看重。”他说，由于在项目申报和筛选评估上耗去太多时间，目前我国研究人员往往只有1/3时间做研究。 　　中国科协书记处书记王春法在发言中建议，开展科研活动的过程中，对人的评价、对项目的评价要分开。“对人的评价中，要多发挥科技社团的作用。”他认为，过去在职称评价体系里，科技社团发挥的作用不够。

自2011年8月以来，科技部等部委陆续颁布实施了《国家高技术研究发展计划(863计划)管理办法》(以下简称《863管理办法》)、《国家科技支撑计划管理办法》(以下简称《支撑管理办法》)、《国家重点基础研究发展计划管理办法》(《973管理办法》)等，并下发了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》……可以看到，针对项目评审、指南的编制和发布、经费预算管理和信息公开等问题，这一揽子“新规”打出了一套政策“组合拳”，再次为科技体制改革和国家创新体系建设注入活力。 　　科技计划的协同创新 　　一直以来，通过组织实施国家科技计划和重大专项，各方的科技资源，正在迅速有效地向国家的战略决策和重大部署上聚集 通过加速推进国家科技基础条件平台建设等举措，科技投入和科技资源共享的效果获得显著提升。“十二五”期间，培育和发展战略性新兴产业已成为国家层面的一项重大系统工程，提升重大关键领域的自主创新能力成为当务之急。 　　近日密集出台的一揽子管理办法，无论是在基础研究和应用研究，或是在试验开发范畴，都无一例外涉及“十二五”期间我国锁定的新兴领域的所需科学方法和支撑技术。《973管理办法》明确指出：“973计划重点支持农业科学、能源科学、信息科学、资源环境科学、健康科学、材料科学、制造与工程科学、综合交叉科学、重大科学前沿等面向国家重大战略需求领域的基础研究” 而《863管理办法》规定， 要选择信息技术、生物和医药技术、新材料技术、先进制造技术、先进能源技术、资源环境技术、航天航空技术等高技术领域作为发展重点 支撑计划则要求“重点支持能源、资源、环境、农业、材料、制造业、交通运输、信息产业与现代服务业等领域的研发与应用示范”。 　　国际经验表明，科研协作往往成为培育科技创新的“摇篮”， 被有序排列组合的科技资源，对提升科技创新能力通常会产生“1+12”累加效应。不难发现，在锁定国家重点科研任务和社会重大需求的基础上，此次颁布实施的“一揽子”管理办法通过顶层设计，力求合理布局。可以看到，三个国家科技计划更加注重在产业层面上的“衔接”，通过聚焦战略性新兴产业，促进我国基础研究、应用研究和试验开发阶段的协同创新，提高自主创新能力并加速建设创新型国家的步伐。 　　科技管理的结构改革 　　细读一揽子管理办法，不难发现，建立备选项目库、使用管理信息系统、采取网络视频答辩，实行信用管理制度……这些正是目前国家科技计划改革的重点方向。 　　在“十二五”国家科技计划管理运行体系中，如何筛选科研项目并凝练主题?怎么确保科研项目在立项到验收全过程能做到井然有序、公开透明和节能增效?又如何把握国家科技规划确定的重点任务和社会需求结合原则的大方向?可以看到，“一揽子”管理办法，在申报指南编制和发布、立项、评审等各个环节严把程序关，大量的实施细则条款在管理办法中均有所体现。其中，《863管理办法》就明确指出，要“结合地方、部门、行业、产业技术创新战略联盟等的科技需求，建立健全国家科技计划备选项目库” 要“组织同行专家通过网络视频等方式对备选项目进行评审，对于研究目标明确、研究内容重要、技术路线可行、研究队伍强、研究条件和基础好的备选项目择优入库” 而《973管理办法》明确规定，“项目立项需要经过初评、复评、进入备选项目库和综合咨询等步骤。评审以定性评价为主”。其中，“项目答辩采取网络视频方式”。等等。 　　另外，尤为值得一提的是，项目申报渠道在此次颁布实施的管理办法中做出进一步具体说明。可以看到，在继续强化部门、地方推荐的基础上，一些国家科技计划增加了产业技术创新战略联盟、国家重点实验室、国家高新区、农业科技园等推荐渠道。比如，《支撑计划管理办法》明确提出，要“鼓励产业技术创新战略联盟申报、组织和承担支撑计划项目”。从某种意义上讲，拓宽科研项目申报渠道是结构性改革的一种标志，促进了科技管理体制创新。而科技管理体制正是政府对社会科技活动进行宏观管理的制度基础，并且会对科研经费管理改革产生深刻影响。 　　劳动价值的二次评判 　　毋庸置疑，科研经费的调配和增效使用，是科技计划顺利实施的有力保障，更是关乎每一个科研项目研究成效的关键性因素之一。 　　针对“十一五”期间我国科研人员提出的科研项目间接成本补偿不足、缺乏绩效激励机制等问题，面向一揽子管理办法，科技部和财政部此次专门联合下发《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(以下简称《通知》)，着重对“十一五”期间国家科技计划的相关经费管理办法中，需要明确和解决的问题做出了进一步的说明和规范。《通知》明确要求“建立课题间接成本补偿机制，将课题经费分为直接费用和间接费用”。其中间接费用包括了“有关管理费用的补助支出，以及绩效支出等”。并明确“绩效支出是指承担课题任务的单位为提高科研工作绩效安排的相关支出”。 　　为确保激励机制合理合规、良性运转，《通知》同时还规定，间接费用按课题统一核定，由课题承担单位和课题合作单位根据各自承担的研究任务和经费额度，协商提出分配方案，在课题预算(书)中明确，并分别纳入各自单位财务统一管理，统筹安排使用。其中绩效支出，应当在对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研人员实绩，由所在单位根据国家有关规定统筹安排。 　　可以看到，《通知》明确将管理费确定为间接费用，并在间接费用中明确列支一定的“绩效支出”，这是在科研项目支出中建立间接成本补偿机制的基础上，切实推进绩效评价的重要举措之一。科研预算安排“绩效支出”，使科技创新活动和科研人员劳动价值获得二次评估成为可能，体现了“合理合规与绩效并重”的改革思路，彰显了“以人为本”的发展理念。 　　科技投入的方法创新 　　后补助、以奖代补、推行“基金制”……为推动国家科技计划和经费管理改革，“十二五”期间，科技投入方式将持续创新，通过充分发挥财政资金的杠杆引导作用，确保各项国家科技计划有效组织实施。 　　为充分调动社会各方面力量按照国家部署主动开展研发的积极性，促进科技成果向现实生产力转化，“十二五”期间或将在国家科技计划项目中选择部分实行后补助管理方式，鼓励企业围绕国家目标和自身发展需要，先行投入开展研究开发活动，在课题完成或取得成果后，按规定的程序进行审核、评估或验收后给予补助。据悉， 2011年已在国家科技支撑计划和863计划支持项目中，选择一定比例具有明确、可考核的产品目标和产业化目标的项目，开展相关支持方式试点，并逐步扩大范围。 　　除此以外，“十二五”期间还将积极探索创业投资母子基金、银行贷款风险补偿、科技成果转化奖励等方式，鼓励和支持全社会广泛参与科技成果的转化和产业化。 　　　■核心观点 　　“十二五”期间，培育和发展战略性新兴产业已成为国家层面的一项重大系统工程，提升重大关键领域的自主创新能力成为当务之急 　　科研预算安排“绩效支出”，使科技创新活动和科研人员劳动价值获得二次评估成为可能，体现了“合理合规与绩效并重”的改革思路，彰显了“以人为本”的发展理念 　　“十二五”期间，科技投入方式将持续创新，通过充分发挥财政资金的杠杆引导作用，确保各项国家科技计划有效组织实施 　　■细则解答 　　问：多个承担单位共同承担一个课题，间接费用如何提取和分配? 　　答：间接费用由课题承担单位按比例提取后，与课题预算书中核准的合作单位根据各自承担的研究任务，在协商的基础上进行分配，并分别纳入各自单位财务统一管理，统筹安排使用。 　　问：间接费用管理有哪些要求? 　　答：间接费用纳入课题承担单位和课题合作单位财务统一管理，统筹安排使用。课题承担单位和课题合作单位应当按照国家有关规定强化间接费用的管理，制定具体的管理办法。 　　间接费用中的绩效支出，应当由所在单位遵循公开、公平、公正的原则，在对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研实绩，合理统筹安排绩效支出，提升科研工作绩效水平。 　　课题承担单位和课题合作单位不得在核定的间接费用以外再以任何名义在项目(课题)经费中重复提取、列支相关费用。 　　问：绩效支出如何发放? 　　答：绩效支出应在对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研实绩，由所在单位根据国家规定进行统筹安排。发放标准应在参照国家及院所、高校、企业等相关的科研奖励及绩效奖励条例的基础上，参考职称、职务级别及在课题研究中实际的工作量等多方面因素的基础上进行核定。绩效支出禁止作为横向经费向其他课题的课题组成员转移拨付。

1985年3月13日，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》颁布，科技体制改革的序幕正式开启。30年后的今天，改革在向前推进，也面临着难愈的痼疾。 　　从1985年至今，我国科技体制改革的步伐已迈过了30个年头。 　　30年前，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》颁布，科技体制改革正式开启 30年后，事业单位分类改革、人事制度改革、中央财政科技计划管理改革、科技成果产权制度改革，一揽子改革计划，将科技体制改革推向深水区。 　　&ldquo 创新实力在快速提升，体制改革也亟待深化。&rdquo 1月31日，在&ldquo 科技体制改革：30年后的回望&rdquo 纪念座谈会暨学术报告会上，中科院党组副书记方新表示，如今发展方式的转变对科技提出了更高要求，要求科技创新实现从&ldquo 跟踪模仿&rdquo 向在开放环境中&ldquo 自主创新&rdquo 为主的转变，实现从&ldquo 跟着走&rdquo 向&ldquo 领着走&rdquo 的转变，科技体制改革势在必行。 　　专家表示，科技体制改革30年来的成果应当予以肯定，但当下仍存在很多未解之困。 　　栉风沐雨30年 　　对于老一辈科技体制改革推动者而言，上世纪80年代初，激动人心。 　　&ldquo 拨乱反正，解放思想，改革开放。这确实是国家一次大的转折，也是一次新的解放。&rdquo 中科院科技政策与管理科学研究所研究员范岱年说。 　　十二届三中全会通过了关于经济体制改革的决定。&ldquo 之后很快就成立了科技体制改革决定的起草小组，有20多个单位参与其中。&rdquo 改革参与者、已77岁高龄的国家知识产权局原副局长明廷华回忆。 　　1985年3月13日，科技体制改革的决定颁布。&ldquo 改革的根本目的是&lsquo 使科学技术成果迅速、广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力，促进科技和社会的发展&rsquo 。&rdquo 方新说。 　　方新介绍，从1985年至今的30年里，科技体制改革可以划分为三个阶段。 　　第一个阶段是从1985年到1992年。在这个阶段，改革的指导思想是科学技术面向经济建设，经济建设依靠科学技术，政策走向是&ldquo 堵死一头，网开一面&rdquo ，政策措施包括改革拨款制度、开放技术市场、调整组织结构、改革人事制度、建立高新技术产业开发实验区。 　　第二个阶段是从1992年邓小平南巡讲话到1998年。&ldquo 这时，改革的指导思想开始调整，不光是&lsquo 面向&rsquo &lsquo 依靠&rsquo ，还要攀登科学技术高峰。政策走向是&lsquo 稳住一头，放开一片&rsquo ，各级政府增加了对科技活动的财政投入，优化科技投入的结构，推进研究所的制度改革，鼓励各科研机构变为企业，与企业结合，实施技术创新工程等。&rdquo 方新说。 　　第三个阶段从1998年至今，以&ldquo 科教兴国&rdquo 为指导思想，政策走向包括加强创新体系建设，加速科技成果产业化。这一阶段的政策措施，包括推进科研机构改革与转制、培育企业创新能力、促使企业成为创新主体、大力推进成果转化、改革成果奖励制度。 　　成效值得肯定 　　30年的改革成效，得到了与会者的肯定。 　　&ldquo 科技体制改革，在国家的政策改革中起到举足轻重的作用。这个决定应该是中国改革史上的一次里程碑。&rdquo 对于科技体制改革的意义，明廷华如是评价。 　　他认为，科技体制改革在一定程度上解决了科技与经济&ldquo 两张皮&rdquo 的问题，为经济发展作出的贡献应该得到肯定。不仅如此，改革对科技人才的创造力、积极性的调动，相比过去有一定的成效，科研人员有了更高的流动性和自由度。 　　&ldquo 总体来讲，现在看科技体制改革成就很大。&rdquo 中科院科技政策与管理科学研究所研究员罗伟表示，改革中的很多指标是&ldquo 硬碰硬&rdquo 的，回过头来看，科技体制改革的深远影响首先体现在标准的统一上，第二在于对科技人员权利和价值的尊重。 　　&ldquo 从技术方面讲，2014年我们的发明专利是92.8万件，排在世界第一，超越了美国和日本。&rdquo 明廷华表示，尽管不能将这一指标评估得太高，但它还是可以反映出我国科技水平的提升，而这些都得益于30年的改革历程。 　　痼疾依旧难愈 　　30年来的科技体制改革取得了成绩，但&ldquo 还有很多问题依旧存在。&rdquo 中国社会科学院荣誉学部委员李惠国说。 　　最典型的是科技与经济&ldquo 两张皮&rdquo 的问题。&ldquo 最初，科技体制改革明确了要给企业开展技术创新的动力、压力和活力，改变过去科研机构和企业相脱离的情况。但到现在为止，问题还是没有得到很好解决。&rdquo 李惠国说。 　　中国科协书记处书记王春法表示，实际工作总把科学、技术、创新三者搅在一起。他建议，应当各归本位、各司其职，让科学的回归科学，以科学家为主体 让技术的回归技术，以发明家为主体 让创新的回归创新，以企业家为主体。 　　不仅如此，科研经费管理仍待完善，改革难以一蹴而就。&ldquo 我国科研投入排在世界第一，我们为什么少有在世界上有影响的科技成果或科技人才?其中有一条就是统筹协调差，资源利用分散。&rdquo 明廷华说。 　　此外，科研氛围仍不尽如人意。李惠国表示，历经30年的改革，我国科技界还存在中青年人才发展空间不足，学术界论资排辈现象严重的问题。&ldquo 中青年压力太大，无法参与很多重要的工作，也不可能迅速地成长起来。&rdquo 李惠国说。 　　&ldquo 真理往往在一开始会被大多数人反对，反对就要斗争，斗争后才可以慢慢成为共识，但现在中国不能为新理论的提出创造土壤，也就谈不上创新。这个问题不解决，谈什么创新都是白搭。&rdquo 中国工程院院士赵文津直言。