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【转帖】美国电力排污权交易制度对我国排污权交易的启示

核桃

2010/09/01

噪声/辐射等检测

美国从20世纪70年代开始实践排污权交易制度，其中以针对电力行业排放的二氧化硫而实施的许可证总量交易模式最为成功，并为许多国家所借鉴。

　　美国电力

　　排污权交易的经验

　　美国在电力行业二氧化硫的排污权交易制度中实行的是总量控制和交易，政府管理部门根据由期望的环境目标而确定的排放总量上限来计算并发放排污权，且都可以用来进行交易。

　　首先，总量控制模式，使管理者只核定排放总量即可，该总量并不随经济增长而突破。而在排污权初始分配方法的选择上，其做法是：研究确定化石燃料产生热功排放二氧化硫的比率，再乘以每个污染源历史年度平均化石燃料消耗产生的热功量（即历史法）。这种单一的计算公式难以操纵，减少了企业寻租的行为。此外，这种方法使历史使用者的现有格局基本得以维持，其经济负担较小，同时对新生产者形成壁垒，容易得到现有使用者的支持，从而提高政策的可行性。而管理者通过调整比率，可以对排放量进行调整。2000年收紧排污权指标分配后，实际排污量超过分配的排污量，需要动用以前年度结余的排污权配额，到2006年基本持平，说明排污权分配收紧的政策对减排起到了一定的推动作用。

　　其次，以完备的法律依据为基础，持续监督与严格的违法惩罚并举。美国在1990年修订的《清洁空气法》明确规定了通过排污权交易政策实现二氧化硫的总量控制目标，并授权环保局具体实施管理。美国的交易权制度对企业的达标决策和交易过程限制较少，但要求建立严格的检测和执行体系。管理部门主要负责市场监督和信息采集，较少干预市场。在执行中，通过三个数据信息系统：排污跟踪系统，年度调整系统和排污权跟踪系统，对交易体系实施每年一次的审核和调整。同时，对于许可证数量不足于二氧化硫排放的，课以2000美元/吨的制裁金，该标准还根据年度消费价格指数进行调整。这使企业的违规成本远远大于获取排污权的成本，从而很大程度地抑制了违法排放行为。而补扣许可证制度则避免了企业以罚款代替引入减排技术，从而保证总量控制目标的实现。

　　对我国电力行业推行二氧化硫

　　排污权交易的启示

　　首先，对现有的总量控制模式加以修订完善，赋予电力企业减排的自主性和灵活性。企业被赋予自主权，才有积极性去寻找低成本的减排措施。我国目前实施的总量控制模式，由国家先确定全国当前的排放总量再由各地方政府限期完成。而各地方政府的主要做法就是要求辖区内的电厂新建机组必须安装脱硫设备，而且规定了老机组脱硫装备的建设时间，这种一刀切的手段，忽略了不同减排技术的存在和个体减排成本的差异，电厂脱硫设备不运转，造成资源的极大浪费和环境污染，同时也使排污权交易失去运行空间。另外，试点的排污权交易只在一些区域进行，而电力行业排放二氧化硫所造成的污染，是经过高空长距离传输产生的，对空间分布不敏感，在实施二氧化硫的排污权制度时，应建立中央集权——垂直管理的体系，由环保部统一制定全国的排放总量并进行初始分配，同时在全国范围进行交易管理，交易也不仅局限于某些地区（即不进行属地管理）。这样才能避免地区之间的环境成本差异而导致套利行为，影响总量控制目标的实现。

　　其次，在排污权的初始分配上，建立缓冲期，多种模式并举，并逐渐向有偿出售转化。排污权的初始分配有无偿分配和有偿出售两种模式。从我国目前的试点情况看，两种模式都有。无偿分配相当于政府将资源的一部分租金分配给现有的使用者，是促进交易权制度实施而必须付出的代价。考虑到我国电力市场的改革，对新老企业就已经执行不同的脱硫电价政策，因此，分别实施排污权无偿分配和有偿出售的模式，在初期还是有一定必要的。

　　再次，健全法律体系，加强监督和执法力度。在有关二氧化硫的控制和减排方面，我国已经形成了相应的法律体系。如1998年的《国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》，2000年的《大气污染防治法》，2003年国务院发布的《排污费征收使用管理条例》及新修订的《火电厂大气污染物排放标准》。2007年11月国务院发布的《国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》指出，电力行业二氧化硫计划单列，到2010年底，电力行业二氧化硫排放量控制在951.7万吨。另外，2007年国务院下发颁布《中国应对气候变化国家方案》和《节能减排综合性工作方案》，明确要求制定《二氧化硫排污交易管理办法》。目前电力行业的二氧化硫排污权交易管理办法正在制订中。为了排污权交易的顺利推行，需要考察现阶段各行政法规政策与排污权交易制度的相容性，对发生冲突的政策应及时进行修改。

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