机构改革

新一轮机构改革仍在进行，相关讨论也一直在持续。 　　近期，在广东省茂名市茂南区，由原农业、林业、畜牧、水务、水产、水果等6个局组成的茂南区农林畜牧和水务局设19名副局长一事，经媒体报道后迅速成为此轮机构改革背景下新的网络热点，一些网友发问，这究竟是大部制改革，还是大部制留官?地方食药监管机构改革大幕已启，此番改革是否能够破解以往不少地方机构改革停滞不前和越改越乱的乱象? 　　针对这些问题，新华网记者邀请了中国行政管理学会执行副会长高小平、北京大学政府管理研究中心执行主任阎雨、西南交大公共管理学院院长陈光进行了一番对话。 　　大部制改革or大部制留官? 　　针对媒体报道广东茂南区农林畜牧和水务局设19名副局长，该局回应说，这是大部制改革的需要，原来的领导不能减掉，设置19名副局长是一个过渡，将来采取只出不进的办法逐步消化。 　　网友评：难道要把&ldquo 大部制改革&rdquo 变成&ldquo 大部制留官&rdquo 吗? 　　高小平：&ldquo 官多&rdquo 几乎是每次机构改革都会遇到的顽症。在机构合并过程中，现在的做法一般是，将涉及到的两个或多个部门，先把机构合起来，人先并到一块，除非撤不可的、完全重复的内设机构如办公厅(室)、研究室、总务部门外，其他机构先做&ldquo 物理&rdquo 整合，领导干部也不减少，先任命工作起来，过一段时间再逐步减到位。 　　如果说前面讲的副职过多问题属于普遍问题，机构改革中出现的问题则具有一定的特殊性。因为，机构合起来后，下面各机构的业务工作需要有上面的班子成员分管，即使需要重新分工，也要有个过渡期、磨合期，原来分管的领导对情况了解、业务懂行、政策熟悉，让他分管可以体现工作和政策的连续性，也可防止因为机构变化而产生管理真空、发生职责履行不到位的现象。这一点，应该说是具有合理性的。但这一过程不能太长。 　　我们要把副职过多这一普遍存在的问题与机构合并中出现的特殊问题，分开来说道，合起来思考。既要看到机构改革需要一定的过渡期，又要看到这里实质性的问题是计划经济管理模式的残余和官员利益固化的倾向。对实施机构改革的政府部门依照人代会通过的改革方案合并后，领导干部暂时悉数保留这一做法表示理解，又希望政府执行法律还是少讲条件、多讲奉献为好，能做到一步到位式的改革，最好还是尽量直接按照法律法规设置领导岗位。 　　陈光：目前在机构改革中存在两个误区，一是把政府机构改革简单地等同于大部门制改革，二是把大部门制改革简单地等同于部门合并。这样就会出现&ldquo 越改越肥&rdquo 、&ldquo 越改越大&rdquo 的问题。改革机构改革的核心目标是转变政府职能。如果机构改革只是简单在形式上进行合并，还要考虑&ldquo 人的因素&rdquo ，就有可能造成&ldquo 越改越倒退&rdquo 。 　　减牌子不减人，人员分流难题怎解? 　　在机构改革中，人员编制和干部管理是一项系统工程、复杂工程。由于人员问题涉及许多编制、历史等遗留问题，改革推进中往往出现一些被认为是&ldquo 柔性执法&rdquo 的问题，即只是在结构上做了简单的撤并，减牌子不减人。 　　网友忧：一些干部好不容易坐上了领导岗位，又不到退休年龄，谁都不愿意因为机构改革而撤销职务，于是只能撤了机构，把位置保住，以至于一个部门之下养着大批的闲散人员。 　　高小平：之所以出现&ldquo 减牌子不减人&rdquo 这些现象，在于改革的系统谋划不够和法治刚性不足这两点上。有的发达国家定了机构编制法，能坚持50 年、60 年，机构和人员总体稳定，只减不增，靠的就是事先的精 　　心谋划和事后的严格执法。 　　阎雨：人员分流问题一直是我国机构改革中的&ldquo 拦路虎&rdquo 。在官文化的 &ldquo 熏陶&rdquo 下，部分领导干部以官者自居，极力维护自己的权力地位 另一方面，一些单位在分流工作中以不负责任的态度，只简单分流了一般工作人员。领导干部的职位调整会不可避免地充满着复杂的利益博弈和激烈的权力角逐，部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，很容易成为大部门体制改革的阻力。可以说，目前政府管理中出现的部门职能冲突、内耗严重、协调困难等问题，除机构设置本身存在不合理的地方外，说到底其背后则是现实的部门利益在作祟，即受所谓&ldquo 权力部门化，部门利益化，利益集团化&rdquo 的掣肘，这不免增加了人员分流工作的难度。 　　要想真正实现改革中人员的平稳流动， 必须解决部门利益化的惯性。首先，需要有一个比较完善、健全的实施程序和规则。 　　当然，机构改革的目的也不是说简单地精简人员，而是要求人员配置必须实事求是，该增加的要增加，不需要的则要撤销。 　　大部制改革后，分流人员并不是无处可去，关键是看能不能胜任要求更高的新岗位 而要适应新岗位的需求，就必须进行技能考核，把职能整合与人员分流作为核心工作相互统一起来。在不突破编制的前提下， 通过考核竞争上岗或调整充实到其他部门，还可以借鉴历史经验，鼓励分流下来的人员到企业工作，在一定时期内保留原有职级不变，同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠，激发企业接收机关分流人员的积极性。 　　陈光：机构是由人组成的，只有机构的变化而不涉及人的变动，一定不是彻底的改革，也至多是个改革的&ldquo 过渡状态&rdquo 。产生这些问题是实质是利益。如果仍然是系统内部、自上而下的&ldquo 改革&rdquo ，不可能出现超越利益的改革力量。 　　能否解决&ldquo 外合内未合&rdquo 问题? 　　在上一轮大部制改革中，有人认为也存在一些问题，比如工信部组建后，实际上很多项目的审批职责并没有转至工信部，从事相关研究的人员也并没有转入工信部。 　　网友问：&ldquo 外合内未合&rdquo 这种局面何时能破解? 　　高小平：严格说，上一轮大部制改革具有探索和试点性质。主要是希望通过四个正部级机构的整合，看看减少政府组成部门、建大部门制这一发达国家的做法，在尚处于市场经济还不完善、社会组织发育不足的情况下，是不是适用。经过几年的探索，总的来说还是有助于经济社会发展的，推动了政府职能的转变。 　　从我国开展大部制改革历程的阶段性特点看，上轮改革中某些细节没有到位的原因，很重要的一点在于探索本身所带有的局限性。另一方面，按照此前提出的大部制改革任务，主要是解决部门之间的职责分工问题，而这次提出的机构改革，则要在解决部门间职责上存在问题的同时，还要&ldquo 理顺部门内部职责体系&rdquo ，这就要求在理清部门内部职责的时候，&ldquo 由内而外&rdquo ，进一步把部门间的问题解决到位。 　　我认为，上一轮未解决的问题，如前面提到的比较突出的副职过多、过渡期太长的问题。还有，已经合并的机构&ldquo 貌合神未合&rdquo 、&ldquo 外合内未合&rdquo 等问题，有望通过这轮改革得以解决。改革的路径和工具有三个，一个是抓职能，就是通过向市场、向社会放权来实现部门职能的整合 二个是抓法治，就是运用法治的力量，强制要求政府部门按照规定办事，该创新的机制要创新，该再造的流程要再造 三个是依靠信息化手段，运用电子政务的发展来推进改革，推动内部各机构的磨合。 　　阎雨：上一轮大部制改革以&ldquo 外延式&rdquo 为特征，着眼于从数量上增减职能、整合机构、严控编制。在机构和人员编制上，侧重名义上的变更，在行政运行机制与政府管理方式上，侧重习惯性的运行模式和行政性的路径依赖。 　　目前针对专业管理部门职能与综合管理部门职能的配置仍不科学，综合管理部门权力过于集中，产业或行业管理部门的行政管理职能不到位、专业管理部门的资金支配、项目立项等事项都要经过综合管理部门的层层审批，没有达到统筹协调的目的。综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。 　　为此，要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从&ldquo 项目管理&rdquo 向&ldquo 宏观管理&rdquo 、从直接管理向间接管理的转变。其次，按照大部制改革的要求，可以适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。政府规模要在与行政环境的良性互动中不断处于动态调整的进程中，不断地趋向动态的均衡。 　　新一轮的政府机构改革不应仅是在机构的外在表现形式上做出改变，更应在具体的管理模式上做出相应的变化，改革应该尽快转轨至以转变政府职能为核心的内涵式改革上来。依据治理理论，不仅梳理内部机构设置，关键在于切实转变政府职能，真正实现政府与市场、政府与社会的权限界定。

在全国质检系统全面深化改革的大潮中，技术机构尤其是检测认证机构的改革，被认为是急先锋的角色。改革是一定的，关键在于方向在哪?怎么改?近日，本报&ldquo 走转改&rdquo 采访组赶赴北京检验检疫局技术中心，进行了深入采访。 　　&ldquo 我认为，在检测认证机构改革的过程中，最要避免的，是像以往一样盲目地求大、求全，光想做增项，不会做减法。要给自己所在的技术机构一个明确的定位：&lsquo 我们能检什么，主要检什么&rsquo ，然后根据这一定位去掉一些长期没有做、也没有市场前景的项目。&rdquo 一见到记者，北京局技术中心主任张锡全没有大谈特谈该中心有多少博士、多少高精尖检测项目、多牛的检测实力，而是以&ldquo 做减法&rdquo 为开头，谈起了对技术机构改革的建议和设想。 　　张锡全给记者算了一笔账：就拿北京局技术中心2013年的日常检测项目来说，有相当一部分检测项目一年来没有进行过一次检测实验。但为了证明中心有这方面的检测实力，每年维护这些项目的直接费用就过百万元，还不算相关这方面的人员经费、设备折旧费及诸如办公场地占用等相关费用的支出。 　　&ldquo 这样的项目，从执法把关的行政需求上，已经没有太大的必要性。从市场开发的前景上，目前来看也没有多大的前景，如果要测算综合成本，还有什么保留的意义?检测项目的建立应该从三方面考虑：首先是本辖区口岸货物进口量大的商品检测需要 第二是本中心大量外送的检测项目 第三是本地区委托检测需求量大的项目。做减法，在一定意义上讲属于行政资源、检测资源的优化。当然，不管加也好、减也好，前提是经过科学论证。&rdquo 张锡全说。 　　针对目前全面深化改革的局面，该技术中心多次召开多层次会议，号召大家积极思考应对当前形势的办法，探讨对改革的理解，从&ldquo 做分析、做研究、找市场、找定位、求利用&rdquo 五方面对中心进行分析研究，争取尽早进行资源整合，主动应对改革。在他的引导下，该中心13个部门均撰写了优势、劣势、机会、威胁的SWOT分析报告，从不同角度进行了分析。 　　&ldquo 分析的目的是为了找到优势，找准定位，做大做强。&rdquo 张锡全说。通过研究发现，市场上其他实验室一般是单一专业实验室，而北京局技术中心的强项是专业多、宽度广，是综合性实验室，针对一项产品可以同时进行多项不同专业的检测。例如针对一个食品，技术中心既可以检测食品本身微生物指标是否合格、营养成分是否符合标准规定或者符合标签标示、色素是否超标、重金属含量是否超标等检测，还可以针对其包装材料、接触材料等相关项目进行检测，涉及食品、金属、玩具等多个检测领域。&ldquo 因此，我们可以针对食品检验，进行一些国家标准规定以外，而又与食品安全息息相关、消费者非常关注的检测项目，以开拓市场。&rdquo 张锡全说。 　　&ldquo 做减法，就是要改掉检测机构在检测能力上的&lsquo 虚胖&rsquo 现象，去掉不用的检测项目，重新增加检测能力并尽快通过CNAS评审，切实提升检测能力，从而拓宽检测市场。&rdquo 张锡全充满信心地表示。

北京3月10日电 备受关注的国务院机构改革和职能转变方案10日正式对外披露，新一轮国务院机构改革即将启动，届时，国务院组成部门将减少至25个。 　　这次改革，将充分利用各方面有利条件，坚定推进一些重点领域的机构调整 同时要充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持国务院机构总体相对稳定。对有些长期存在、社会高度关注的问题，通过职能调整解决，或适时通过必要的机构调整解决。 　　据悉，改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。具体内容为： 　　——实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部 组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责 组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责 不再保留铁道部。 　　——组建国家卫生和计划生育委员会。将国家人口和计划生育委员会的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会 国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理 不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。 　　——组建国家食品药品监督管理总局。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担 不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。 　　——组建国家新闻出版广播电影电视总局。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。 　　——重新组建国家海洋局。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导 设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。 　　——重新组建国家能源局。将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理 不再保留国家电力监管委员会。 　　这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。 　　国务院机构改革和职能转变方案经十二届全国人大一次会议审议通过后，国务院将对改革实施作出部署，建立工作机制，制定配套措施，排出时间表，逐项抓好落实。抓紧完成新组建部门的“三定”工作，综合设置部门内设机构，严格控制人员编制和领导职数。 　　改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。