全国两会

■“两会”展望 　　时间走得悄无声息，不停不等，沉淀过去，开启未来。 　　2011年全国“两会”召开前夕，我们回顾历年全国“两会”代表热议的环境法制话题，重温那些真知灼见，期冀着环境法制的热点再现。透过一年又一年的“两会”话题，我们见证着环境法制发展的轨迹。 　　从全国“两会”上的建言，到实践中稳步推进，环境公益诉讼的发展，离不开代表、委员们的呼吁与推动。 　　2011年全国“两会”能否推动《环境保护法》加快修法步伐，值得期待。 　　设立环保法庭，对有效解决环境问题，保障公众环境权益，有着不可忽视的作用。全国“两会”上的建言献策无疑是环保法庭稳步前行的推动力之一。 　　环境污染损害频发，环境污染害赔偿需要及时跟进，全国“两会”代表、委员们对这一问题的关注将有利于破解这一难题。 　　这些热点，是否再度呈现? 　　《环境保护法》修订何去何从? 　　现行《环境保护法》于1989年颁布实施，至今已有21年之久，目前已经明显滞后于当前经济社会和环保发展的形势。在历年全国“两会”上，关于修改《环境保护法》的建议、提案都会出现，今年全国“两会”上，《环境保护法》是否会再次成为关注的热点? 　　仅2004年~2006年的3年中，全国“两会”期间，多达400余人(次)的全国人大代表和政协委员建议修改《环境保护法》。 　　《环境保护法》的修订也引起了相关部门的足够重视，《环境保护法》也在加快修法步伐。2010年2月23日，全国人大环资委、全国人大法工委、环境保护部联合组织召开了《环境保护法》修订专家座谈会，对《环境保护法》修订原则以及适用范围、基本原则、法律责任等问题进行了深层次的探讨。 　　近日，全国人大环资委也指出，根据代表、委员们的建议，全国人大环资委建议将《环境保护法》有关条款修改列为法律清理的后续工作，列入全国人大常委会2011年立法工作计划。 　　法律的修订关系着社会发展的方向，关系到公众的切身利益，其影响非同小可。即将到来的全国“两会”，有关《环境保护法》的修订建议仍将会牵动许多人的神经。 　　减排法制化步子会迈多大? 　　保证减排指标如期完成，哪些政策将会出台?怎样的机制需要建立?“十二五”规划开局之年，全国“两会”召开之际，对“十二五”规划的审议必然成为重点，这些问题也自然成为必答题。 　　回顾“十一五”期间全国各地的减排之路，一些地区进行的有益尝试取得了成效，值得借鉴。例如河北、山西等地，在开展污染减排过程中，结合自身实际情况制定了专门的地方性环境法律、法规，明确政府环境责任，对大气、水、固体废物等分别制定严格措施，并将诸多创新性减排措施纳入法律规定，在一定程度上推动了污染减排工作的深入开展。 　　“十二五”期间，减排指标将由两项增为4项，重压之下，如何保证减排指标按质按量完成?通过立法，明确污染减排中的政府责任，赋予“十一五”减排中被实践证明的有效手段以法律强制力，应成为保障实现减排目标的重要途径。 　　在今年的全国“两会”上，污染减排法制化如何推进能否成为代表、委员们关注的话题? 　　区域联防联控如何确立法制地位? 　　2月21日，北京市出现灰霾天气，空气污染指数为333，属重度污染。随着我国大气污染特征从煤烟型到复合型的转变，大气污染治理变得愈加复杂，单个城市的单打独斗已经显得势单力薄。 　　2008年北京奥运会期间，为控制空气污染，除北京外，河北、内蒙古、山西、天津等地都采取了火电厂停工、汽车限行等措施。北京奥运会的成功经验为建立大气污染防治联防联控的长效机制提供了有益的经验。随后，在2010年上海世博会以及广州亚运会期间，区域联防联控机制再次发挥重要作用。 　　2010年5月，国务院办公厅转发环境保护部等部门的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中强调，到2015年要建立起大气污染联防联控机制。环保“十二五”规划体系明确规定，我国将推进从单一城市大气污染治理向区域联合防治转变。 　　由于区域联防联控在大气污染治理中卓有成效，近年来，越来越多的人大代表和政协委员开始呼吁，有必要确立区域联防联控的法律地位。在2010年的全国“两会”上，姜健等61位代表就联名提出议案，要求建立有关区域大气污染防治联防联控机制等。 　　今年全国“两会”在即，大气污染治理有可能再次成为热议的话题，如何将大气污染区域联防联控的成功经验上升为国家层面的立法，成为大气污染治理的长效机制?我们期待着来自“两会”的真知灼见。 　　污染场地治理法律体系怎样完善? 　　2010年2月，由于数名工地施工人员中毒，引发了一块重度污染过的“毒地”被开发商“退货”给湖北省武汉市土地储备中心。不仅如此，开发商还索赔了1.2亿元，消息一经传播，舆论哗然，污染场地的治理引发了人们的关注。 　　企业搬迁后遭受污染的土地应由谁处理?历史遗留的土壤污染的责任该由谁来承担?这些问题都有待立法来明确。 　　2007年，国务院印发的《国家环境保护“十一五”规划》曾明确提出:“开展全国土壤污染现状调查，建立土壤环境质量评价和监测制度，开展污染土壤修复示范。搬迁企业必须做好原厂址土壤修复工作，对持久性有机污染物和重金属污染超标耕地实行综合治理。” 　　随即，环境保护部开始组织起草了《污染场地土壤环境管理暂行办法》，并于2009年底完成了征求意见稿。同时，环境保护部还分别组织起草了《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》等标准并征求意见。 　　随着城市化进程的加快，越来越多的污染企业将退出城市中心，如何清理污染企业遗留下来的污染场地问题，将成为越来越多城市的困扰。 　　完善污染场地治理法律体系能否为代表、委员们所关注?我们期待今年全国“两会”代表、委员的建议、提案能够使待解的问题更加清晰、明朗。 　　这些话题，我们曾经关注 　　如何推动环境公益诉讼?　　2006 　　从全国“两会”上人大代表、政协委员的建议、提案，到一位普通农民的上书 从一次次社会各界的立法呼吁，到专家学者、司法实务者的具体立法设计，2006年，环境公益诉讼制度成为了全国“两会”上环境法制领域当之无愧的热点。 　　2006年的全国“两会”上，农工民主党中央委员会提交了《在我国建立环境公益诉讼制度的建议》的提案。提案指出，我国应借鉴发达国家经验，建立环境公益诉讼制度。 　　对于如何界定环境公益诉讼的诉讼主体?有人大代表提出，应该是特定国家机关、相关社会团体和个人。应鼓励进行了合法登记、具有公益性和法定主体资格的民间社团和组织来代表公众提起诉讼。 　　环境法学专家也给出如下建议:为适应形势发展的需要，在我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改过程中，相关部门应积极推动有关公益诉讼的内容纳入修改范围，通过立法工作，加快公益诉讼制度法制化的进程。 　　《环境保护法》怎么修改?　　2008 　　自2004年到2008年的4年时间里，在全国“两会”上，越来越多的人大代表和政协委员提出了关于修改《环境保护法》的建议和提案，法学界对其修改也进行了数年的学术研究与探讨。2008年，全国“两会”期间，人大代表、政协委员、法学专家针对《环境保护法》修改各抒己见。 　　说到改，有专家建议应该“大改”，即对现行的《环境保护法》进行全面的修改，修改后应体现基本国策，做出比较强硬的环境保护规定。 　　有人大代表建议，修订过程中，在体制上要建立综合决策机制 进一步提升环境影响评价等法律制度的地位，确立环境信息公开等重要法律制度。 　　另外，有政协委员提出，通过制定新法或修订《环境保护法》，应将公务员政绩考核制和政府问责制与国家基本环境保护政策的执行情况联系起来。 　　环保法庭门可罗雀如何破解?　　2009 　　自2007年到2009年，贵阳、清镇、无锡、昆明等地相继成立了环保法庭，为破解环境法律、法规实施中面临的困局做出了有益的探索。2009年全国“两会”期间，人大代表和政协委员针对环保法庭在实践操作中面临的各种问题积极建言。 　　对于环保法庭屡受冷落的现状，有人大代表指出，“根本问题还是我们的环境公益诉讼没有法律保障。公益诉讼制度必须专门立法。” 　　有人大代表建议，应完善相关法律，使环境公益诉讼具备制度保障。同时，尽快启动《环境保护法》的修订程序，及时修改环境保护相关单行法。在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改中增加处理环境案件的程序性规定。 　　人大代表建议，目前，应由最高人民法院尽快出台有关司法解释，统一司法尺度，加强对环境案件的指导工作。 　　环境损害赔偿怎样立法?　　2010 　　近年来，由环境污染造成的人体健康问题频发，一度成为社会关注的热点。2010年全国“两会”期间，人大代表、政协委员、专家学者围绕环境损害赔偿立法提出了大量富有见地的意见。 　　人大代表建议，采用广义的环境损害概念，将对人的损害和对环境的损害一并纳入。此外，还要合理界定“赔偿”，确定赔偿形式和范围。 　　有人大代表指出，目前我国对于因环境损害如何赔偿缺乏完整的制度体系，只是在单行法律、法规中有零星的规定，对社会实践中大量存在、并极易引发群体性事件、严重影响人民生命财产安全和社会稳定的环境纠纷处理，缺乏系统的指导。 　　有人大代表建议，将环境污染健康影响评价纳入环境影响评价内容，并完善环境健康风险评价机制。 　　也有专家指出，由于缺少上位法，地方想做损害赔偿非常困难，建议先通过一个管理办法，再从严重的区域性问题开始进行具体试点。

内容提要：全国政协十一届四次会议定于今日下午3时在北京人民大会堂开幕，2011年全国“两会”也由此正式开启大幕。2011年是中国“十二五”开局之年，也是世界进入新世纪第二个十年的开启之年。作为观察中国内政外交的窗口和预判经济走势的风向标，中国两会即将传递出的各种信息，备受各界关注。　　 全国两会召开在即，人民大会堂东门外的广场上红旗招展。 　　全国政协十一届四次会议定于今日下午3时在北京人民大会堂开幕，2011年全国“两会”也由此正式开启大幕。2011年是中国“十二五”开局之年，也是世界进入新世纪第二个十年的开启之年。作为观察中国内政外交的窗口和预判经济走势的风向标，中国两会即将传递出的各种信息，备受各界关注。 　　据悉，全国政协十一届四次会议会期10天，将于13日上午闭幕。本次大会的议程主要包括：听取和审议全国政协常委会工作报告，听取和审议全国政协常委会关于政协十一届三次会议以来提案工作情况的报告，审议通过全国政协十一届四次会议政治决议和关于常委会工作报告的决议，以及关于政协十一届四次会议提案审查情况的报告。 　　此外，全国政协委员还将列席十一届全国人民代表大会四次会议，听取并讨论政府工作报告及其他有关报告，讨论国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要草案。 　　大会期间将组织3场大会发言，分别以“经济建设”、“社会建设和生态文明建设”，“政治建设、文化建设和统战政协工作”为主题。 　　2日，本次会议的首场新闻发布会举行。大会举行期间还将在人民大会堂组织另外两场记者会，主题分别是“加快转变经济发展方式，促进‘十二五’期间经济可持续发展”和“推动基本公共服务体系建设保障和改善民生”。 　　在政协会议开幕之后，十一届全国人大四次会议也将于3月5日开幕。

食品安全一直是历年全国“两会”期间人大代表和政协委员的热议话题，有关食品安全的议案提案每年都成为媒体关注的焦点。在2013年全国“两会”召开前夕，中国食品安全报就今年“两会”有关食品安全问题进行了前瞻性的跟踪报道。 　　前瞻一：为修改完善食品安全法做准备 　　近年来，国家虽保持对食品安全违法犯罪的高压严打态势，但食品安全事件仍层出不穷，公众对修改完善食品安全法律法规呼声也渐渐响起。近日，全国人大教育科学文化卫生委员会建议国务院有关部门认真研究代表议案提出的意见和建议，抓紧完善相关配套法规和规范性文件，及时总结监管体制机制方面出现的新情况、新问题，为修改完善食品安全法做好准备。 　　全国人大教科文卫委认为，《食品安全法》自2009年6月1日施行以来，对加强我国食品安全工作，切实改善食品安全状况发挥了重要作用。全国人大常委会高度重视食品安全法的实施，于2009年、2011年开展了两次执法检查，督促各项法律制度尽快贯彻落实。2011年全国人大常委会审议通过的刑法修正案(八)，对生产销售不符合食品安全标准和有毒有害食品行为规定了更加严格的刑事责任。2011年12月，全国人大教科文卫委召开了食品安全地方立法研讨会，针对食品生产加工小作坊和食品摊贩监管等问题进行专门研讨，对加快食品安全地方立法起到了积极的促进作用。国务院高度重视乳品安全问题，修订了乳品食品安全标准，加大了乳品食品安全监管力度。 　　在去年3月举行的十一届全国人大五次会议期间，阿不都拉、周晓光、曹朝阳、朱国萍、左延安、王瑛等181位代表提出6件议案，建议修改食品安全法 张庆伟等32位代表提出关于制定乳品质量安全法的议案。 　　前瞻二：餐厨废弃物管理条例正在起草 　　餐厨废弃物除了影响环境，近年来也因威胁餐桌安全而备受瞩目。如何处理利用好餐厨废弃物?全国人大环境与资源保护委员会近日透露，国家发改委正在起草餐厨废弃物管理及资源化利用条例初稿。 　　据了解，在去年3月举行的十一届全国人大五次会议期间，周晓光等30位代表提出关于制定餐厨垃圾管理法的议案。代表们在议案中提出，近年来，地沟油、泔水猪等关系餐厨垃圾处理的问题已成为社会关注的焦点。虽然国务院和地方政府出台了一些管理办法，但国家层面的单独立法尚属空白。该领域存在台账制度规定不完善、收费制度背离市场化运作模式、信息公开规定缺失、应急预案制度不健全、法律责任设置不合理等问题。建议制定和出台一部专门的餐厨垃圾管理法，建立全面、系统、完善的餐厨垃圾处理法律制度。 　　住房和城乡建设部认为，议案对我国餐厨垃圾管理立法必要性的分析十分中肯。2010年国家发改委会同住建部、环保部、农业部印发了《关于组织开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作的通知》，之后确定了33个试点城市(区)开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害处理工作。2011年国务院批转了16个部门共同起草的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，提出了完善法规标准、鼓励分别投放、实现单独收集利用等要求。2012年国务院办公厅印发的《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》已将推进餐厨垃圾分类处理列为“十二五”期间生活垃圾设施建设的主要任务。住建部将积极开展立法调研，研究立法的可行性。 　　国家发改委认为，加强餐厨废弃物管理和资源化利用的立法既重要又紧迫。对代表议案提出的餐厨废弃物管理进行专门立法十分赞同，近年已经开展了试点工作。同时，国家发改委会同住建部、商务部等有关部门正积极开展调研和研讨工作。2012年国务院《关于落实国务院领导同志对“地沟油”整治工作有关批示精神的报告》明确提出，要研究制定《餐厨废弃物管理及资源化利用条例》，建议首先制定行政法规。 　　全国人大环资委赞同国家发改委和住建部的意见。餐厨垃圾管理立法十分必要。国务院已经认识到此项工作的重要性和紧迫性，正在开展试点和行政法规的起草工作。建议国家发改委抓紧草案的拟定。同时，在起草过程中吸收、采纳人大代表在议案中提出的意见和建议。 　　新闻链接： 　　民建中央今年提案关注食品安全热点 　　中国民主建国会(以下简称民建)中央委员会27日下午召开“两会”提案新闻通气会。民建中央调研部部长蔡玲表示，民建中央大会今年将提交41件提案，力求在稳定数量的基础上，重点提高质量。 　　据了解，民建中央提案中，有的涉及到群众关注的热点问题：空气质量、食品安全、饮用水的问题。如《民建中央关于加强我国食品安全的提案》等。 　　有的提案针对经济社会发展的难点问题提出意见建议：包括三农问题、税收问题、金融问题、就业。如《民建中央关于进一步加强粮食主产区政策扶持的提案》等。 　　据蔡玲介绍，民建中央提案的素材主要来自主席带队开展的课题调研，省级组织调研成果征选，专门委员会研究成果，相关支部建议材料，应急研究、优势研究领域等相关研究成果。蔡玲说，在对以上成果进行了层层筛选与推敲后，经主席办公会研究，最终形成41篇提案提交全国政协十二届一次会议。