排污许可制

为进一步深化排污许可制度改革，推动全面实行排污许可制，生态环境部组织编制完成《全面实行排污许可制实施方案（征求意见稿）》，现公开征求意见，征求意见截止时间为2024年5月31日。《方案》对标“全面”，聚焦问题，从深化排污许可制度改革、建成以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系、全面落实固定污染源“一证式”管理等方面，提出深化排污许可制改革主要内容。到 2025 年，深化排污许可制度改革取得实质性进展，固定污染源排污许可管理体系、技术体系基本完善，初步实现火电、钢铁等重点行业全量管控和制度衔接、数据共享共用，以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系和固定污染源监测监管机制全面建立，污染物排放口二维码信息化监管全面实施，以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系基本形成。到 2027 年，固定污染源排污许可制度体系更加完善，全面管控主要污染物排放量，建成以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，排污许可“一证式”管理全面落实，固定污染源排污许可全要素、全联动、全周期管理基本实现，排污许可制度效能有效发挥。主要内容有：深化排污许可制度改革（一）完善法律法规标准体系。推动污染物排放标准制修订工作，优化标准限值要求，增加基准排气/排水量及单位产品污染物排放量，完善超标判定方法。开展《固定污染源排污许可分类管理名录》实施效果评估，增加土壤、海洋、工业固体废物和工业噪声等管理需要，结合《环境监管重点单位名录管理办法》有关规定，加快调整修订名录。发布实施污染物排放量核算方法技术规范，制修订总则、重点行业、环境管理台账及执行报告等一批排污许可技术规范，适时修订重点行业自行监测技术指南，完善制订重点行业污染防治可行技术指南，开展工业噪声污染防治技术可行性研究，健全排污许可技术体系。（二）优化排污许可管理体系。推动环境要素依法纳入排污许可管理，2025 年前完成工业噪声、工业固体废物管理要求纳入排污许可证，启动海洋工程依法纳入排污许可管理，探索将主要原辅材料、燃料和产品清洁运输要求及地下水污染防治要求依法纳入排污许可管理的路径。优化排污许可证格式及管理内容，实施新版排污许可证，有序推动排污许可服务保障环境管理要素重点工作。修订污染物许可排放量计算方法，对重点区域和一般区域、达标区和非达标区排污单位分类施策，逐步实现基于区域污染物减排目标和排污单位排放现状水平的许可排放量管理。实施排污许可管理办法，规范排污许可管理流程，强化排污许可事中事后管理。（三）强化排污许可证核查。建立部门联审联查、共管共用工作机制，组织按照水、气、土壤、固体废物、噪声以及自行监测等各环境管理要求分工审查，对首次申请、重新申请排污许可证进行现场核查。完善“国家复核、省级抽查、地市自查”三级质量保障机制，组织开展排污许可证及执行报告质量常态化审核，实现首次申请排污许可证质量核查全覆盖。排污许可证及执行报告核查情况，以及排污许可证执行情况应当纳入固定污染源工作成效考核，持续推进排污许可提质增效。（四）服务污染防治攻坚战。全面对接污染防治攻坚战需求，细化分解各环境要素管理任务，推动将相关环境要素管理要求依法依规纳入排污许可管理。落实大气污染应急减排措施，全面完成特殊时段管理要求依法纳入排污许可证，做好已完成超低排放改造排污许可证的动态管理。建立排污许可数据共享机制，将排污许可数据作为污染源排放清单、应急减排清单编制的依据。依法明确排污口责任主体自行监测、信息公开等要求，做好入河（海）排污口管理与排污许可管理的衔接。建立土壤污染重点监管单位联合监管和信息共享机制，将土壤污染重点监管单位全部纳入排污许可管理。建成以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系（五）深化环境影响评价制度与排污许可制度衔接。研究建立与排污许可制度相适应的环评管理体系，修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》，推动固定污染源分类管理类别相协调。统筹制修订环境影响评价技术导则，统一污染物排放量测算技术方法，做好与排污许可技术体系的有机衔接。修改完善环评申请材料要求，衔接排污许可中废水、废气等相关的污染物排放种类、浓度、数量、方式，工业固体废物污染防治、工业噪声防治、特殊监管要求等。首次核发排污许可证的许可排放量应全面承接环评文件及其批复的污染物排放量，依法未纳入环评分类管理名录的排污单位及已经核发排污许可证的排污单位许可排放量应与环境质量改善目标相衔接。对符合规划环评要求，涉及民生工程的固定污染源及建设周期较短、环境影响较小需要编制环境影响报告表的固定污染源，在企业自愿的原则下，实行环境影响评价与排污许可证接续办理。加强涉变动建设项目环境影响评价与排污许可联动管理，对于不属于重大变动的建设项目，在发生实际排污行为之前直接申领排污许可证。（六）推进总量控制制度与排污许可制度衔接融合。涉及产业结构升级的淘汰、取缔、关闭企业应依法及时注销排污许可证，减排工程措施及污染物削减量在排污许可证中进行记载，探索基于不同行业排放绩效水平的重点污染物总量控制管理路径。排污许可证作为排污权的确认凭证和管理载体，排污单位应在严格按照排污许可证规定排放污染物的基础上，可对通过关停、技术进步、深度治理等削减的排放量进行市场交易，排污权交易的量、来源和去向均应在排污许可证中载明。到 2025 年，排污许可证注销变更情况作为总量减排审核管理的重要依据；到 2027 年，推动排污许可证执行报告数据全面用于总量减排审核管理。（七）优化自行监测制度与排污许可制度联动。建立排污许可证为核心的自行监测监督管理机制，开展排污单位自行监测帮扶指导。落实自行监测信息公开要求，督促持证排污单位依法依规公开自行监测数据。实施固定污染源排放口编码管理，统一全国排污许可证管理信息平台与执法监管系统编码。完善排污单位自行监测和自动监控质量管理规定和标准，推动自动监测设备规范运行。（八）加快生态环境统计制度与排污许可制度衔接。启动重点行业和地区排放源统计与排污许可衔接试点，形成统计调查和排污许可证执行报告的统一信息报表，逐步统一规范固定污染源填报内容、污染控制因子、核算范围和方法、管理要求等。2024 年开展全国火电、钢铁等行业全面衔接试点，制作试点行业企业统一信息报表并纳入全国排污许可证管理信息平台，组织企业开展填报，相关数据传输至生态环境统计业务系统，实现一次填报同时满足两项需求。到 2025 年，基本实现重点行业排放源统计与排污许可管理衔接，企业在排污许可证执行报告中报送全部污染物排放量，并强化数据质量控制，减少填报遗漏和核算误差。到 2027 年，推动排污许可证执行报告数据全面应用于排放源统计，确保排污许可证执行报告数据覆盖范围和质量能够满足统计工作要求，实现一个企业、一个口径、一套数据。（九）强化环境保护税与排污许可制度衔接。统一环境保护税与排污许可量化管控的污染物种类及实际排放量核算方法，对排污许可证明确的污染物排放口分别进行污染物排放量核算，推进基于排污许可证执行报告数据的环境保护税征管协作。按照国家政务数据共享管理有关要求，建立管理信息交换与共享常态化工作机制，持续完善全国排污许可证管理信息平台与金税系统数据对接与共享。到 2027 年，排污许可证执行报告数据成为环境保护税纳税申报的重要依据。（十）探索其他环境管理制度与排污许可制度衔接。开展危险废物经营许可证与排污许可证衔接，鼓励有条件地区开展“两证合一”先行先试，逐步推动依法将危险废物经营许可证内容全面纳入排污许可证统一管理。鼓励地方试点，研究碳排放纳入排污许可的实施路径，推进减污降碳协同治理。建立与重点管控新污染物的衔接机制，实现多污染物协同管控，探索将新化学物质环境管理登记、辐射环境影响纳入排污许可证管理体系实施路径。探索建设项目环境影响评价、入河（海）排污口设置、排污许可证三者衔接的审核及审批制度。优化企业依法披露环境信息管理，推动环境信息数据回流与互联互通、共享共用，服务企业“单点登录”“一网通办”。全面落实固定污染源“一证式”管理（十一）夯实排污单位主体责任。排污单位严格按照排污许可证规定，运行和维护污染防治设施，建立环境管理制度，严格控制污染物排放。排污单位实行自主申领、按证排污、自主监测、自主记录、自主报告、自行公开，建立基于排污许可证的排污单位环境管理制度，明确关键岗位责任人和责任事项，实施专人负责排污许可日常管理，建立排污单位排污许可证及执行情况的自我核查、自我监督、自我报告的工作机制。排污登记单位应当对排污许可平台登记信息的真实性、准确性和完整性负责，按照国家生态环境法律法规规章等管理规定控制污染物排放。建立排污许可管理标杆指标体系，形成激励工作机制，打造一批排污许可管理的标杆地区、行业和企业。（十二）严格排污许可监管执法。纳入排污许可管理的排污单位是生态环境部门固定污染源日常监督执法的主要对象。以排污许可证为载体，强化排污许可、环境监测、环境执法的联合监管、资源共享和信息互通。监测部门做好排污许可证申请材料中自行监测方案的合规性核查、执法检查的技术支持，并及时将有关情况反馈给排污许可审批和环境执法部门；排污许可审批部门根据自行监测执法检查、合规性核查结果，督促排污单位依法变更或重新申请排污许可证；环境执法部门对无证排污、未按证开展自行监测、数据弄虚作假等违法行为，依法依规进行查处。开展排污许可清单式执法检查，建立以排污许可证为主要依据的生态环境日常执法监督工作体系，以全国排污许可证管理信息平台为基础开展固定污染源“双随机、一公开”日常监管。推行非现场监管，将全国排污许可证信息平台获取排放数据作为非现场监管的重要依据，为现场监管提供违法行为线索。对排污许可管理的标杆企业，非必要不现场执法检查。严惩违法行为，将排污许可制度执行过程中存在的突出问题线索纳入生态环境部督查帮扶范畴，强化震慑作用。（十三）提升执法智能化信息化水平。推动排放口规范化建设，污染物排放口规范设置二维码标识，推动排污许可证副本电子化管理。优化环境执法技术手段，创新信息化监管方式，有序推动移动执法系统、在线监测系统和全国排污许可证管理信息平台对接，排污许可数据全面支撑固定污染源日常监管和环境执法监督。（十四）强化社会监督。生态环境部门要依法主动公开排污许可核发和执法监管信息，接受社会监督，畅通有效的意见交流渠道，正确引导和规范公众理性、有序参与排污许可监督过程。建立环境守法和诚信信息共享机制，完善信用体系，将排污单位严重违法信息纳入企业征信体系并及时公开。进一步加大排污许可信息公开力度，排污单位排污许可证信息、自行监测信息、执法监管信息、执法处罚信息统一通过全国排污许可证管理信息平台公开。建立公众有奖举报，推动社会公众、行业协会、民间团体等参与监督，营造政府引导、企业守法、社会监督的良好氛围。做好排污许可基础保障建设（十五）优化全国排污许可证管理信息平台。完善数据采集管理、共享互通、智能校核、统计分析等功能，提升许可平台的规范化、智能化、便捷化水平。制定许可平台建设、共享接口技术规定，建立许可平台运维管理规范化制度。编制排污许可智能校核规则，研发智能校核模块，持续提升排污许可数据质量。推进开展固定污染源管理协同应用试点，进一步发挥国家“互联网+监管”系统在生态环境领域固定污染源监管工作中的支撑作用。加强排污许可数据库建设，强化数据回流与数据整合，推进固定污染源信息资源共享共用和协同管理，探索固定污染源“一站式”管理模式。鼓励各级生态环境部门深度挖掘数据价值，支撑固定污染源精细化管理和科学决策。（十六）加强组织保障。生态环境部控制污染物排放许可制实施工作领导小组统一部署、统筹推进全面实行排污许可改革任务。各地区生态环境主管部门统一思想、高度重视，明确目标任务，强化统筹协调，制定实施计划，落实人员和经费保障，确保按时限完成工作任务。鼓励开展许可排放量与环境质量衔接等领域排污许可前瞻性研究，启动环评与排污许可学科建设，提高排污许可科技支撑水平。继续完善包保帮扶机制，适时通报全国排污许可制度推进实施情况。（十七）持续强化能力建设。强化基层能力建设，加强排污许可管理、执法和监测队伍建设，增强排污许可培训力度，创新培训方式，开展排污许可技能大赛。抓好新调整人员培训、常态化业务考核等，建立考核与激励机制。地方生态环境部门应加强排污许可技术机构管理，出台规范排污许可技术机构管理指导文件，积极培育和规范咨询服务市场，加强排污许可管理、自行监测管理、环境执法监管等技术机构培训，建设高素质专业化排污许可技术支撑团队。建立健全信用监管体系，对编制技术能力低、信用程度差的第三方，纳入国家有关信用信息系统并向社会公布。按照动态更新的原则建设涵盖国家、省级、市级三级专家信息的专家库，遴选业务精、能力强的专业技术人员充实专家库。（十八）加强宣传指导。加强舆论引导，加大生态环境部“一网双微”、中国环境报、排污许可微信公众号等宣传力度，持续提升公众对排污许可制度改革的认知度和参与度。运用新媒体等手段加强与公众的沟通与互动，及时解读排污许可政策。组织“送法入企”活动，持续开展现场检查的普法宣传。附：1、征求意见单位名单.pdf2、全面实行排污许可制实施方案（征求意见稿）.pdf3、《全面实行排污许可制实施方案》（征求意见稿）编制说明.pdf

p 　　排污许可制度在我国实施由来已久，但至今未成为针对污染点源的核心管理制度，其主要原因是制度本身的不清晰、不衔接和不到位。时至今日，在国家排污许可制度改革启动之时，反思这项制度运行的问题，剖析国际先进经验的可取之处，对我国排污许可制度改革有着重要意义。 /p p 　　 strong 目前排污许可制度的弊病 /strong /p p 　　我国从上世纪80年代后期在地方试点排污许可制度至今，已经有20多个省(区、市)向总计20余万家企业颁发了排污许可证。但是，这项制度定位不明晰、制度不衔接、监管不到位，存在制度缺陷与技术难点，难以有效管控排污单位的环境行为。 /p p 　　一是未成为点源 a style=" color: rgb(255, 0, 0) text-decoration: underline " title=" " target=" _self" href=" http://www.instrument.com.cn/application/industry-S02.html" span style=" color: rgb(255, 0, 0) " strong 环境 /strong /span /a 管理的核心制度。一方面，排污许可制度并未获得充足的法律支撑。虽然上位法律对排污许可证做出了原则规定，但程序不具体、可操作性不强，多数地方无法对违反证照的企业进行监管和处罚。另一方面，排污许可缺乏制度衔接。现有环境影响评价、总量控制、排污收费、环境监测、环境统计、排污权有偿使用和交易等点源环境管理制度之间缺乏协调关联，排污许可制度未能起到企业环境管理核心政策的作用。由于缺乏许可证的统领，各项制度只是在污染防治的某一个阶段发挥作用，其主要功能表现出很大局限性，难以有效实施。 /p p 　　二是排污许可制度未能有效覆盖大部分污染源。各地在颁发排污许可证的过程中没有统一规定发证范围、发证程序、证照样式与许可内容等关键要素，因此或多或少存在对部分污染源的管理缺失。在已经进行污染物申报登记的企业中，只有30%左右获颁排污许可证 发证范围和种类不全面 排污许可证未能与环境功能区划挂钩，对改善环境质量作用很有限。“重证轻管”现象普遍，证照内容比较空泛，各地发放的排污许可证载明的内容较为简单，仅有排放标准、主要污染物总量指标等数据，未对企业治理工艺流程、污染物排放地点、排放方式、排放去向等做出详细要求，也未将处罚结果记录在案，难以作为执法依据，无法起到守法和执法“百科全书”的作用。 /p p 　　三是许可证的管理手段并未跟进，源头准入容易，但证照管理缺失。多数地方排污许可证的管理形式简单，仅起到排污资格证的作用，未对企业遵从环境影响评价、环境监测、信息公开等法律法规提出明确要求，更缺少“一厂一策”的个性化措施。另外，许可停留在发证阶段即结束，制度的实质性作用并未发挥出来，没有体现在企业的日常管理之中，证后监管薄弱。基层环保力量不足，发证后难以实现全面监管，难以杜绝非重点企业的违法行为。 /p p 　　四是发放后的排污许可证用途不明。排污许可证用途不够明确，由于目前没有以国家文件形式出台详细的处罚条款，因此各级管理部门均无法依据法律执行无证排污的处罚，更无法要求企业执行按证排污。即使在部分地区，排污许可证的监督管理理念相对先进，也仅是把排污许可证用于银行借贷、金融准入等部门的管理需求，没有形成环保部门实质性的管理模式。 /p p 　　 strong 国际排污许可制度带来的启示 /strong /p p 　　美国、瑞典、挪威、德国、日本等不少国家都实行排污许可制度并卓有成效，但各国实施许可证的目的与出发点各有不同，实施手段各有区别，对中国的排污许可制度改革而言，有可借鉴的内容，但也不能一味模仿。 /p p 　　可资借鉴的国际经验有： /p p 　　全生命周期的排污许可。发达国家的排污许可制度，基本实施的是全生命周期的排污许可。以美国NPDES排污许可证为例，只要有向水体排放污染物的设施或活动，均需要获得排污许可。这一许可是贯通项目建设、试生产、运营、监管、后期评估全过程的许可。环境影响评价则是申请许可过程中的相关证明文件。因而，对于排污设施的建设与运行而言，实行的是一证式管理，不存在多重许可的问题。 /p p 　　排污许可证与环境质量相衔接。在国外，为了将污染源的排放行为与环境质量挂钩，一般通过建立污染排放与环境质量之间的响应关系，确定允许污染源排放的浓度与总量限值，典型代表就是美国的TMDL计划。随着污染形势的复杂化，发达国家的排污许可从最初的仅面向固定点源开展，到逐步将其他形式的污染源加入许可范畴，如暴雨许可证、船舶临时污水排放许可证等。我国虽然在短期内难以在全国层面铺开基于环境质量的污染源管理，但可以在环境质量超标的区域(流域)或具体控制单元中，根据需要改善的指标需求，建立排污许可量与环境质量之间的响应关系，以环境质量约束排污许可量。 /p p 　　精细化的证后监管模式。不论美国还是欧盟各国的排污许可证管理，都建立在完备的法律框架基础下，以完善的管理框架与精细化的制度体系设计作为排污许可制度顺利实施的保障。美国通过《清洁水法》、《清洁空气法》，欧盟各国通过“欧盟工业排放指令”(IED)的框架，搭建了一套完整的排污许可体系，包括完善的听证、罚款、法律监督程序。美国根据污染物的种类、排放量、排放特征和对环境及人体健康的影响程度，采用不同的许可证类型以及相应监管模式 欧盟颁发排污许可证时也建立了完善的监督监测体系和标准规范，为环境综合决策提供支持。 /p p 　　凸显企业主体责任的重要性。各国实施排污许可证多年，企业自主承担治污主体责任的思路已深入人心，而政府主要是对企业排放行为开展监管。在我国，管理部门对企业“全管全控”的思路尚未完全扭转，在部分地区，企业的排放责任被加诸于地方环保部门。这一方面导致企业众多、地方环保部门难以管住 另一方面，地方环保部门承担了企业不依法排污带来的社会责难。强调企业主体责任，要求企业自主申报、自主承诺、自主监测，就是为了把相关责任还给企业，地方环保部门要承担的是监管与处罚职责。 /p p 　　笔者认为，对于一些国际经验，应结合我国国情，在消化基础上予以适当吸收： /p p 　　综合许可与分项许可。欧盟实施综合许可证，而美国实施水、气分项许可，这与政策实施背景相关。美国《清洁水法》出台较早，水质管理局也较为强势，首先推出了NPDES水污染物排污许可证并予以实施。虽然综合性的排污许可一直是美国管理人员认为理想的管理模式，但由于历史原因与技术障碍，后来制定的《清洁气法》以及大气排污许可证已经难以并入管理。从美国与欧盟经验来看，综合许可与分项许可只是排污许可证的表征形式，其内涵表现则没有区别。根据我国实际情况，综合性的排污许可制度更符合简政放权的要求。 /p p 　　按设施发证与按企业发证。国外按设施颁发排污许可证主要是基于精细化管理要求，根据排污特征分设施管理。鉴于国内环境管理水平不高，在具体实施过程中建议以“一企一证”为基本要求，先关注末端排放 在有条件的区域或者行业，可以对设施或生产线提出更高管理要求。 /p p 　　与环境质量、环境容量挂钩。与环境质量衔接是排污许可制度设计的未来方向。由于我国现在的管理体系尚不够完善，现阶段将许可证与质量完全衔接还有一些问题需要解决。要实现污染物排放量与环境容量/环境质量关系的关联，在近期的排污许可制度管理中还需要进一步探索，现阶段应首先抓好许可证的核发与证后监管。 /p p 　　 strong 推进排污许可制度改革建议 /strong /p p 　　要推进我国排污许可制度改革，笔者建议如下： /p p 　　将对事前审查手段的严格要求逐步转移到对事中管理手段许可证之中。建设项目的环境影响评价是对建设项目实施后可能产生环境影响的预测。“三同时”验收则是对在环境影响评价批复文件中要求企业完成的污染治理任务进行验收的过程。对环境影响评价的审查是在项目建成之前即已完成，对建设项目环境保护工程建设“三同时”程序的审查则是在项目建成之初完成。这两步审查工作，从某种角度说，并不能保证项目在实际运行中产生的环境影响与审查结果完全一致，而项目在运行中实际可能发生的环境影响才是监管重点。这类监管应该贯穿于项目运行整体过程，并不是某一个环节。 /p p 　　因此，建议将事前审查的严格程度向后转移。一方面，在事前要求环境影响评价的结论更为贴近实际建成后的项目运行情况，只需要符合国家、地方法律法规和产业政策等要求即可发证 另一方面，证后监管应与事前企业自承诺的、在排污许可证中为企业制定的排放要求严格一致，当企业未按照证照要求排污时则启动处罚程序。处罚程序应包括行政处罚和必要时的刑事处罚，具体处罚方式应逐步通过法律法规等予以固化。 /p p 　　对申请许可证的企业实行“宽进严出” 政策。所谓“宽进严出”，是指企业按现有的法律法规开展排污行为即可，并不要求企业在申领许可证时自证其的确已达到法律法规相关要求，即不在发证环节对企业设定额外的门槛。排污许可证是一种“身份证”还是“持枪证”，业内一直为此争论不休，两种声音皆有一定道理。但“持枪证”理论提出必须要求企业满足一定条件后才能持证，类似警察持枪，相关要求比较严格，这样势必将不少企业直接挡在许可证门槛之外。而在很多地方环境管理不甚严格、水平不甚高超的当下，也就意味着这些企业中的大多数会始终游离在有效监管之外。 /p p 　　因此，笔者认为身份证的管理模式相对比较合理。在企业诞生之初即承认其排污可能性，同时根据法律法规提出适当的管理要求，这时并不要求企业直接具有合法排污的属性，而只需要企业承诺按照许可要求进行排污。这种方式只能代表企业所签署承诺书的内容是合法的，而不代表在签署承诺书、领取许可证之后企业的排污行为一直合法。这一方面可以把环保部门从难以对企业开展合法性认定的困境中解脱出来 另一方面，执法和处罚行为的加强，也使企业感受到许可证背后所代表法律的震慑作用，从而使这一制度能够成为有成效的环境管理制度。 /p p 　　对排污许可证的许可内容和载明事项需要予以区分，并明确两者之间的差异。根据《行政许可法》，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项” 可以设定行政许可。针对排污的行政许可，在内涵上是赋予污染源允许其排污的特定权利，从而将环境容量这种公共资源配置给污染源。因此所有许可内容都必须围绕“排污的权利”这种属性进行规定。另外一层含义是，与排污不相关内容，应不在排污许可证的许可内容中予以规定。但与企业环境行为密切相关的内容如监测要求、执行报告、环境应急等，并不属于许可内容，却属于许可之外必须有的相关要求，应在载明事项中予以明确。 /p p 　　许可证管理可首先选择部分地区、部分行业开展试点，之后再在全国铺开。在试点的选择上，可以挑选条件相对成熟、对制度改革积极性较高的地区，以及污染相对严重的行业开展。在试点地区开展许可证制度管理应主要考虑与其他管理制度的衔接，如环境影响评价、排放标准要求、区域/流域环境容量分配、排污权初始核定等。在试点过程中，对拟定的制度改革可采取不断改进的模式。在试点行业开展许可制度管理的主要目的，是加强行业环境行为的管控。因此，应主要明确企业与环境管理相联系的各技术节点，如主要排污点的管控、环境监测要求、环保部门的监管模式探索、信息公开等。上述两类试点可以分别从企业与外部的关联性，以及企业内部的管理特征两个层面对许可制度进行更为深入的探索。这对制度建设的不断完善不无裨益。即使在许可制度全国推广之后，仍然可以保留一两处试点地区和行业，继续探索制度的完善之道。 /p

环境影响评价制度和排污许可制度是我国污染源环境管理的两项重要制度。环评制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。　　排污许可制度是政府部门依污染源建设或运营单位申请，经依法审核准予其排污活动的一项制度，政府批准的行政许可文书就是排污许可证。　　国务院提出改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源( 位置固定、具有一定规模、可核查、可监测的污染源) 的企业排污许可制，关键在于整合衔接现有各项污染源环境管理制度，其中一项重要任务是做好环评与排污许可制度的衔接研究。　　环评与排污许可制度衔接面临的问题　　环评重在事前预防，是新污染源的“准生证”，同时，也为排污许可提供了污染物排放清单。　　排污许可重在事中事后监管，是载明排污单位污染物排放及控制有关信息的 “身份证”，许可证是排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法的依据之一。　　环评与排污许可两者互为因果，相辅相成，密不可分。瑞典、美国、欧盟等都已实现了两项制度的紧密衔接，我国部分省份也将环评作为核发排污许可证的前提和依据，但在实际管理过程中，仍面临诸多问题：　　一是两项制度衔接缺乏制度安排，“两张皮”问题突出。一直以来，排污许可证未将环评提出的污染源排污特征、排放量、环境管理与监测等信息相应载入，未能充分发挥精细化管控排污行为的作用。　　二是环评提出的污染源管理要求得不到落实。一方面，建设项目事中事后监管薄弱，排污许可“重发证、轻监管”。另一方面，环境监察执法依据排放标准，而环评考虑到环境质量和敏感目标的需求，往往提出比达标排放更为严格的污染物排放控制和环境管理要求，无法在事中事后监管、许可证监管中得到落实。　　三是两项制度缺乏统一的技术规范。环评源强核算与排污许可实际排放量核算方法不统一，导致污染源数据“数出多门”，且缺乏连贯性，大大削弱了污染源管理效力。　　环评与排污许可制度衔接的总体思路与关键点　　改革环境管理制度，目的是使各项制度精简高效、衔接顺畅。环评在污染预防阶段发挥了重要作用，很好地起到了环境污染“防火墙”的作用，在制度改革过程中不能“自废武功”，要避免两个误区: 一是削弱环评制度 二是以排污许可制度代替环评制度，而应该通过排污许可证强化环评的作用和功效，通过环评服务促进排污许可管理。　　环评与排污许可制度改革的总体思路:　　一是明确排污许可制度的核心地位。构建以排污许可制度为核心的污染源管理制度，实施“一证式”管理: 一方面，用排污许可“一套数据”作为污染物排放和环境执法的硬约束，解决现在污染源管理“多套数据”的问题 另一方面，以排污许可制为统领，整合各项污染源环境管理制度，落实环评提出的污染源管理要求，实现污染源全过程全方位监管。　　二是全面深化改革环境影响评价制度。改革的目的是更好地提高环评效率、发挥环评效能、落实环评要求，从而更好地服务于排污许可制度。首先是简化审批程序，取消竣工环境保护验收行政许可，由企业自行组织验收，实行排污许可管理的，自行验收文件作为排污许可证申请材料 不实行排污许可管理的，自行验收文件上报环保部门备案 其次是优化调整审批范围，扩大环境影响登记表范围并实行备案制，减轻企业负担 再次是统一环评与排污许可源强核算及技术方法 最后是实现环评与排污许可管理程序的无缝衔接。　　现阶段，应在基础层面的几个关键环节上做好衔接，提高两项制度衔接的可行性与可操作性。　　( 1) 积极推进规划环评落地，实现刚性约束与项目环评之间的有效联动。一要强化规划环评的约束和指导作用。二要推行规划环评清单式管理。三要严格规划环评违法责任追究。四要加强规划环评与项目环评联动。对已采纳规划环评要求的规划所包含的建设项目，简化相应环评内容。　　( 2) 实现环评与排污许可关于污染源管理对象的全面对接。建议参照《建设项目环境影响评价分类管理名录》的模式和经验，制定《排污许可管理名录》，明确纳入排污许可管理的污染源，做到《排污许可管理名录》中的污染源全覆盖，将需要开展环评的污染源建设项目在其中明确。新建项目履行环评审批、备案后，建成投产、正式排污前申领排污许可证，取得许可证后方可排污，实现环评对建设项目的管理与排污许可对污染源管理的全面对接。　　(3) 实现环评与排污许可关于污染源管理内容的全面对接和管理要求的一贯制。建议实施包含大气、水等环境要素的综合许可证 同时，改革环评制度，突出污染源源强、污染防治和风险防范措施、排放限值、环境监测与管理等，并在许可证中载明。新源排污许可证载入信息来源为环评文件，监督检查依据是排污许可证。　　( 4) 实现环评与排污许可关于污染源管理程序的一体化和联动。建议现阶段，新建项目按要求履行环境影响审批、备案程序，取消排污类建设项目竣工环保验收行政许可，突出企业环境责任，实行排污许可管理的，建设单位自行组织竣工环保验收，并在建成投产、正式排污前向负有排污许可监督管理职责的环保部门提交排污许可申请，自行验收文件作为申请材料，取得排污许可证后方可排污 不实行排污许可管理的，由建设单位委托第三方机构编制环保设施和措施竣工验收报告，双方对竣工验收报告结论负责，自行验收文件上报环保部门备案。　　下一步，对不需要履行环境影响审批、备案程序的建设项目，通过直接核发排污许可证纳入排污许可管理或豁免排污许可管理，实现环评与排污许可制度在管理程序上的无缝衔接。　　( 5) 按照“国家统筹、省市核发、属地监管”的原则实行排污许可管理。建议由环境保护部审批环评的项目，其排污许可证委托省级环保主管部门核发，其余项目许可证由省市两级核发，环评审批权限与之对应。许可证监管上，各级环保部门均有权对属地内的排污单位实施监督管理，应主要依靠市级环保部门实施属地监管。环境保护部有权吊销省市核发许可证的权限。　　加强环评与排污许可制度衔接的对策建议　　一是修订相关法律法规。修订《建设项目环境保护管理条例》，进一步完善规划环评范围、跟踪评价、主体责任、追责机制等管理程序，补充分区管理要求，健全规划环评与项目环评的联动机制，建立负面清单管理机制。取消排污类建设项目竣工环保验收行政许可，配套清理和制修订有关技术规范。进一步突出企业环境责任，强化公众参与，为环评与排污许可制度衔接提供法制保障。　　二是统一技术标准体系。重构现有环评技术导则体系，统一环评与排污许可的技术体系。首先，全面修订现有环评导则总纲、各要素导则和行业导则，简化、瘦身环评技术要求，实现环评与排污许可在技术体系上衔接 其次，制订污染物源强核算手册，同时适用于环评和排污许可证，规范污染物排放量核算，实现环评源强核算与排污许可实际排放量核算的统一 最后，建立污染源排放清单和污染防治最佳治理技术名录，建立基于排放清单的最大可达控制技术体系，实现环评与排污许可的精细化管理。　　三是建立联动管理机制。第一，强化新增源环评管理，将环评制度落实作为核发排污许可证的主要依据。第二，对已取得排污许可证的排污单位改扩建、技改时，强化排污许可证审核，不增加排放量和不加大环境风险的，适当简化环评审批程序。第三，将企业主体责任要求贯穿于污染源建设期和生产运营期。建设过程中，落实环境保护“三同时”要求 投产后，企业自行监测，自主提交排污许可证执行报告及举证材料，说明环评要求的环保措施落实及排放情况，自主向社会公开。