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时至今日,科技体制改革面临的最大理论问题就是变革的弹性:即集中与自由是以二元形式存在,还是集中为主,自由为辅?或者反之,自由为主,集中为辅。其实,这个问题也是国际科学界长期以来没有根本解决的问题。个人和组织常常会陷入某种既有的观念框架中,以至于无法想象出其他的选择模式,这就是典型的“认知路径依赖现象”。人是自己所拥有的观念的奴隶,作任何决策时我们都不应该忽略认知模式所施加的影响。 回首即将过去的一年,新一轮科技体制改革的大幕已经徐徐拉开,一些关键信号已经释放出来。例如,在今年由科技部、财政部共同起草的《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》中,最引人关注的就是方案提出的“科技计划体系主要包括国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项(基金)、基地和人才专项5个方面”。这5方面的科技计划都要纳入公开统一的国家科技管理平台,中央财政加大支持力度。这则信息内涵丰富:一方面,其界定了未来研究类型的划分;另一方面,明确提出了资源的重新集中化。这实在是近年来科技体制改革少见的大动作。 资源的集中管理解决了前期宏观管理上的“九龙治水”局面,在微观实践层面则解决了个体重复申报等问题。但现在的问题是,未来政府将不再直接管理科研项目,那么资源集中后将由谁来管理?按照2013年的科技统计公报数据,这笔中央财政拨款达2728亿元之巨,即便5个平台均分也各有约540多亿元。这无疑是一个庞大的资源平台。就目前口碑最好的国家自然科学基金委来说,它的资源总量也就200亿元左右。很难想象500多亿元的平台要拥有怎样的气概?如果仍用原班人马、原有管理模式,那些曾经的“973”“863”换个名义重新出现在新的机构里,那么这些平台的权力实在太大了,完全有可能演变为霍布斯意义上的新的“利维坦”。如果这种可能性不能得到有效防止的话,那么只能说此次改革未来将充满不确定性。而且,如果试验失败的话,其后果将是灾难性的。举国科研被SCI牵引的局面就是一个典型例子,终结一项有问题的政策的成本将是巨大的。 其实,资源配置方式从分散到集中,只解决了表面问题,而未触及科技体制改革的实质,即“状态——结构——绩效”的根本性改变。集中是我们所熟悉的管理模式,并且凸显了权力的自信,而分权恰恰是我们所不熟悉的。对于以往的“集中型分散”模式带来的问题,国家作为委托人的极度不满是可以被体会到的:投入与期望的产出严重不对称,同时各种不端行为发生,这种状况必须得到改变。历史的吊诡之处在于,当改变成为所有人的共识时,恰恰意味着谁都不知道该怎么改。但是“变”又成为双方可化解尴尬局面的唯一出路。改革的潜在陷阱在于,我们所解决的问题远远不及我们所带来的新问题多。那么,如何预防这些潜在的风险?这就是我们所关注的改革的弹性问题,即收与放的问题。 在决定放与收的边界时,要考虑到科技事业的固有特点:科学与自由探索有关,而技术与目标导向与关。前者的产出具有公共物品的属性,适合国家支持,而后者的产出具有商业价值,因此与市场机制匹配。如果完全被市场模式主导,就会出现遏制科学发展的情形。另外,两者的研究属性也不同,前者崇尚自由,后者则是集中约束下的目标定向行为。这些特点决定了科技体制改革的弹性问题,而改革弹性约束了改革的潜在边界。基于此,科技体制改革就是要解决好实践层面的资源分配与激励机制。只有如此,才能带来国人期盼的“状态——结构——绩效”的根本性改变,否则片面追求绩效与状态只能是缘木求鱼。 在具体措施方面,我们不妨把资源的竞争性分配与保障性分配区分出来。以往的项目申报都属于竞争性的分配模式,这方面已有很多研究,不再多谈。这里只谈保障性供给模式的建设。科技界不能搞平均主义,保障性供给如何避免吃大锅饭并实现激励机制?笔者曾建议,中国科技界应向国际体育界学习,对各领域的科研人员实行排名制,而排名是定期动态调整的。该项工作可由行业协会与第三方独立机构完成。只有进入排名的才可以申请保障性供给,这样就解决了吃大锅饭与激励机制的问题。 客观地说,如果完全采用竞争模式,其危害主要有两点:其一,带来整个科技界的急功近利与浮躁气息;其二,落后的管理体制无法有效分配资源,只能靠简单地增加资助额度来化解新增资源带来的日益增大的评审成本,从而导致资源的边际效用递减。实行各学科人才排名制,其优点有二:其一,管理部门能时刻掌握人才家底的库存,便于关键时刻解决国家之需;其二,排名制提供的激励机制,最大限度地集聚了当下的智力资源,并能永续地成为国家储备人才的蓄水池。 中国科技已到了从量的扩张到质的提升阶段,如何提升质恰恰是当下破题的关键所在。众所周知,知识产品的生产是有周期的,让科技工作者安静下来,有时间打磨自己的知识产品,就需要从制度层面入手,塑造群体的质量偏好。美国政治学家盖伊·彼得斯曾说:市场模式的胜利只是意味着市场取向的解决方法已经取得了合法性。问题在于大科学时代,科技内在结构是非常复杂的,任何单一模式都不是包治百病的万能胶囊,我们必须在集中(举国体制)与分散(市场体制)之间寻找一种建设性的均衡。(作者系上海交通大学教授)
在网上看到的。作者好像是部标准司的副司长,不知道现在还是不是胥树凡(国家环境保护总局,北京 100035) 摘 要:文章阐述了我国环境监测体制改革的背景及现实意义,研究探讨了环境监测体制改革的基本思路及实施步骤。 关键词:环境监测;体制;改革1 环境监测体制改革的背景 我国环境监督执法不力的一个很重要的原因就是环境监测不能适应环境监督执法的需求。而环境监测不适应环境监督执法又表现在环境监测的技术手段和机制体制的不适应。具体表现为以下几方面:1)在技术手段方面,基层环保部门监测仪器设备配置不足,满足不了环境监督执法的需要;2)自动连续监测系统由于技术和经济方面的原因,以及还没有作为法定的环境监测方法而受到制约;3)由于自动连续监测系统的管理制度不完善等原因,使其不能在环境监测中被广泛应用;4)在机制体制方面,政府及企业的责任混淆,监督性监测和服务性监测未能区别对待,社会性的监测资源未能充分运用发挥作用等。这些问题的存在,导致了环保部门监测能力有限,减少了污染源的监测覆盖面和监测频次,面对量大面广的被监测对象,处于疲于奔命的被动境地,不能对其进行有效的监督,从而影响了环境监督执法的效力。 为了改变这种状况,近几年我国从环境监测的硬件建设方面已经做了许多努力,并在环境监测的实际工作中发挥了一定的作用。但是由于在环境监测机制体制改革方面做的工作比较少,受到旧的环境监测体制的制约,环境监测硬件建设方面的努力又被体制方面的缺陷所消化,使其作用并不能得到充分的发挥。因此,虽然环境监测工作有了较大进步,但是从总体上看,环境监测受体制的制约不适应环境监督执法需要的问题,并没有从根本上得到解决,而且日趋突出。 为了实现国家“十一五”节能减排的目标,国家把建立先进的环境监测体系作为重要的措施之一。如何建立先进的环境监体系,是一个值得认真研究探讨的问题。笔者认为,建立先进的环境监测体系首先应该从环境监测机制体制的改革人手,因为体制障碍对环境监测造成的影响远比技术障碍的影响大得多。多年来的实践已经证明,体制不顺,技术设备再好,也不能够很好地发挥作用。为此,本文将对环境监测体制改革的基本思路进行探讨研究。2 环境监测体制改革的基本思路 我国环境监测体制改革的基本思路可以按照分清各方职责、准确选择定位、利用社会力量、强化监测职能、实现社会化产业化发展的目标来设计。具体包括以下几个方面: (1)分清监督性监测与服务性监测、环境质量监测与污染源监测的地位和性质。在现行的环境监测体制中,把对污染源的监测定位为监督性监测由环保部门的环境监测站承担,属于服务性质的环境质量监测也由环保部门的环境监测站承担。这种体制把环保部门直接推到了环境监测的第一线,大包大揽。新的环境监测体制可以考虑把环境质量监测和对污染源的监测定位为服务性监测,转由社会化的环境监测专业公司承担,由排污企业购买环境监测专业公司的污染源监测服务,由政府的环保部门购买环境监测专业公司的环境质量监测服务。将原来环保部门对污染源的监督性监测转变为对那些提供社会化服务的环境监测专业化公司的监督,主要是监督他们提供的环境监测的服务质量。 (2)明确企业和环保部门各自在污染源环境监测方面的职责。通过环境监测条例立法,明确向政府环保部门及时准确地提供环境保护设施运行情况及监测数据是排污企业的法定责任和义务,这样就把污染源监测的责任落实给了排污企业,从而也就确定了污染源监测设备、运行费用的责任主体,也解脱了环保部门在这一方面的沉重负担。 企业在履行提供环境保护设施运行状况和环境监测数据时,可以是直接操作,也可以是间接地通过购买环境监测专业公司的污染源监测服务,或将与环境保护设施配套的自动连续监测设备委托给环境监测专业服务公司运行管理。这样,污染源的监测、污染源自动监测设备的运行管理、向环保部门传输监测数据等具体事务都由环境监测专业化公司来完成。可以避免排污企业直接提供污染源监测数据弄虚作假的现象发生。 环保部门的环境监测站同时也应实行职能转变,一是将对污染源的直接监测转变为对环境监测专业服务公司的质量控制,如设备的验收、标定、数据准确性的对比、方法的可靠性验证等技术管理工作;二是转变为各种环境监测数据的收集、处理、储存、发布、信息服务的技术管理中心,作为环保管理部门公布企业排污情况、预测环境污染发展趋势、采取环境对策措施、发布环境质量状况、处罚违法排污企业的技术支持单位。 通过上述的职能调整,排污企业、环境监测专业服务公司、环境监测站、政府环保部门,都可以明确在污染源环境监测方面各自的职责,相互间还可形成一定的制约关系,从而能够保证污染源监测数据的准确性,提高环境监测的效率和质量。 (3)环境质量监测是环保部门掌握环境质量的重要手段,因此,作好这项工作应该是政府环保部门的职责。环保部门履行环境质量监测的职责并不意味着直接由环保部门去操作,而是委托给环境监测专业服务公司去做,政府环保部门负责买单即可。具体操作可分为两种方式:一是国家负责建设国家环境质量监测网,地方负责建设地方环境质量监测网,然后委托给环境监测专业化服务公司运行管理,环保部门购买他们的环境质量监测服务;二是由环境监测专业服务公司按环保部门的要求建设环境质量监测网并运行管理,环保部门购买他们的环境质量监测服务。当然,这两种服务方式的价格是不一样的。这样就可以避免现行体制下环境质量监测数据受行政干预的问题。 (4)环保部门在污染源监测和环境质量监测方面的职能应由过去的直接操作转变为监督管理,主要职能应该是制定环境监测专业服务公司的管理办法;进行环境监测专业服务公司的资质认定;制定环境监测设备的安装、验收、运行管理、监测数据报告和传输的技术规范;处罚违规的排污企业和环境监测的专业服务公司等管理职能。3 环境监测体制改革的实施步骤 对环境监测体制进行改革,必然会对现行的环境监测体制形成较大的冲击,并且在新老体制的过渡期里,也将会对环境监测工作本身产生暂时性的不利影响。但这是同其他任何改革一样必须付出的成本和代价。为了缓冲改革对环境监测工作的不利影响,可以按照总体设计、试点先行、立法跟进、分段推进的原则进行。 (1)总体设计 总体设计就是要按照上述改革的基本思路,进行环境监测体制改革框架的总体设计,制定环境监测体制改革的总体实施方案。方案必须体现排污企业、环境监测专业服务公司、环境监测站、政府环保部门在环境监测中不同的地位、职能、作用和义务;必须把环境监测由环保部门直接操作转变成间接的监督管理;把环境监测由政府职能转变成社会服务职能;把环境监测站的环境监测职能转变为对环境监测的技术管理职能;把环境监测由依靠环保部门独家做转变为依靠多家社会化专业服务公司来做。由此形成排污企业承担责任,环境监测专业服务公司提供服务,环境监测站提供技术支撑和质量控制,环保部门负责监督管理的环境监测总体格局。 (2)试点先行 试点先行就是要按照环境监测体制改革实施方案的设计,选择有条件的地方进行环境监测体制改革的试点,通过试点对环境监测体制改革方案进行验证、改进和完善,使环境监测的体制框架、运行机制、组织形式、管理方式和手段等更加柔性化,使各个要素相互之间协调和谐,更具有可操作性和实用性,符合实际工作的需要,为全国环境监测体制改革的全面实施积累经验。 (3)立法跟进 立法跟进就是在试点取得成功经验的基础上,及时制定环境监测方面的有关法律,如环境监测条例、环境监测机构管理办法、环境监测质量控制以及检测数据采集处理传递发布等方面的技术规范,将改革的成果以法律和技术法规的形式确认下来,使环境监测体制的改革建立在法律的基础上,同时为改革的成功提供法律保障,也使我国今后的环境监测在法律的规范和制约下进行。 (4)分段推进 分段推进就是要根据全国各地的具体情况,分阶段、分地域、分进度推进环境监测体制改革。有条件的地方可先行一步,探索经验,条件不具备的地方可待条件成熟后再进行。待条件具备时,逐步在全国全面推广,建立起适应我国市场经济体制和政府职能转变要求的环境监测体制,实现环境监测体制改革的总体目标。4环境监测体制改革的现实意义
http://n.sinaimg.cn/finance/transform/20160516/E74n-fxsenvx1026845.jpgCFP 盐业体制改革:中高端食盐或涨价 《中国经济周刊》 记者 侯隽 | 北京报道 (本文刊发于《中国经济周刊》2016年第19期) 近日,国务院印发《盐业体制改革方案》(下称“方案”),对推进盐业体制改革做出总体部署,明确了改革的指导思想、基本原则和主要任务。 根据方案,从2017年1月1日开始,我国放开所有盐产品价格,取消食盐准运证,允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域,食盐批发企业可开展跨区域经营。 那么改革破冰之后,作为目前我国极个别仍保持专营体制、按计划统购统销的领域,食盐行业真能彻底实现从“计划经济”向“市场经济”的巨大转型么? 食盐生产企业最受益 “虽然是各方博弈的成果,终于还是批了。”一位熟悉盐业改革的知情人士兴奋地对《中国经济周刊》表示。 盐业专卖或盐业专营,是指食盐销售由政府垄断、限于政府授权私人经营,或者由公家统一收购等垄断制度。盐业专营自古就有,世界各国都曾采用。我国盐业专营历史悠久,也历经多次改革。此轮盐业专营始于1996年,而业界关于改革和破除食盐专营的争议也已长达十多年。从2002年原国家经贸委下发《关于盐业管理职能有关问题的通知》,启动盐业体制改革呼唤后,波折纷争一直不断。 “无论怎么样,这次改革放开所有盐产品价格,允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域等重要措施出台,已经意味着盐改取得了突破性进展,食盐市场已经实质性放开了。”上述知情人士对《中国经济周刊》表示。 他认为,大门终于打开,食盐生产企业可以放开手脚了,它们和盐业公司成为了平等的合作关系,不再处于完全被动的状态。 其实关于改革方案的端倪,在今年4月16日国家发改委公布的2016年全国经济体制改革工作会议内容中就提到,在深化企业改革方面,要大力推进电力、油气、盐业等重点行业改革。 据相关人士透露,在盐业体制改革座谈会上,发改委体改司司长王强表达了改革方案的核心内容,主要包括食盐生产企业进入销售市场,批发企业可以跨区域经营等核心内容。其中涵盖了完善食盐定点生产制度、食盐批发环节专营制度、食盐专业化监管体制,取消生产批发区域限制、政府定价机制、工业盐运销管制和建立食盐储备体系和配套制定食盐生产批发企业规范条件等内容。 北京大学盐业体制改革课题组表示,本次改革是我国盐业管理体制的一次历史性变革,对于推进盐业管理体制改革、实现盐业资源有效配置、促进行业健康有序发展、确保食盐质量和供应安全必将产生深远影响。 二十年盐业改革大事记 1996年5月 国务院颁布了《食盐专营办法》,对食盐产销实行国家指令性计划管理,对食盐价格实行政府定价。 国家经贸委主导改革时期(2002年—2003年) 2002年5月 国家经贸委下发《关于盐业管理职能有关问题的通知》,启动第一波盐业体制改革。 结果:2002年5月底,国家计委发布《关于进一步加强食盐管理计划,严格执行专营政策的通知》,盐改失败。 2003年1月 国家经贸委将盐改列为当年经济运行8项重点工作之一。 结果:2003年5月,国家经贸委被撤销,盐改搁浅。 发改委主导改革时期(2004年—2008年) 2004年3月 按政企分开原则,广东省启动盐业体制改革。 2004年7月 《完善修改稿》由中国盐业协会完成并转交国家发改委。 2005年 国务院提出“研究制定盐业体制改革方案”。 2006年 国家审计署对中盐总公司及14个省市盐业公司、部分食盐生产企业进行了专项审计,发现诸多问题。 结果:2008年3月,国家发改委工业管理职能划归工信部,盐改搁浅。 发改委与工信部主导改革时期(2009年—2010年) 2009年4月 发改委牵头,联合工信部,成立盐业体制改革领导小组。 2009年11月 出台《关于推进盐业体制改革的若干意见(征求意见稿)》。 意见提出:2011年取消食盐专营,实行食盐市场化。 结果:最终没能实施。 资料来源:根据公开资料整理 编辑制图:《中国经济周刊》 采制中心 中盐总公司权力被大大削弱 “这份方案之所以引人关注,是因为目前盐业是国家高度垄断的最后几个行业之一,加上盐业垄断不仅仅使得盐业市场较为混乱,盐业央企与地方企业乃至私盐企业无序竞争,造成盐业这一事关居民生活基本要素的行业一直处于改革开放的边缘地带,也造成了很多权力寻租或腐败现象。因此,推动盐业体制改革、打破盐业行政垄断,是酝酿已久、也广受关注的事件。”有“中国盐业反垄断第一律师”之称的邹佳莱对《中国经济周刊》表示。 他告诉记者,在盐业专营体制下,食用盐的生产、运输、销售、价格等均由国家统一控制。食盐的生产与批发销售分离,其中地方一些获得审核资质的制盐企业负责食盐的生产,但对食盐的产量及价格却没有决定权,而中盐及其下属的各省份的盐业公司则拥有对食盐批发销售的管理权。因此,历史上出现过几次因为食盐专营制度导致的行业问题。2006年,国家审计署曾对中盐总公司及14个省份盐业公司、部分食盐生产企业进行了专项审计,发现诸多问题,如2004年、2005年,中盐总公司利用协调生产和销售计划的权力,在编制计划时预留4万吨,分配给本公司投资的盐企。 资料显示,中盐创立于1950年,1964年由国务院授权集中统一管理盐行业。2004年起,中盐成为全国食盐专营的生产经营主体,中国盐行业龙头企业和唯一中央企业。年食盐产量280万吨,占全国产量的30%,旗下拥有全资、控股子公司46家。 中国食品商务研究院研究员朱丹蓬也对《中国经济周刊》表示,食盐专营制度在取得突出成就的同时,也存在许多问题:市场区域分割,无法形成统一的全国市场,造成流通环节过多,经营效率低下;产销矛盾突出,制盐企业与批发企业市场地位不平等,制盐企业通过“跑计划、跑关系”来增加销售,批发企业压低价格、拖欠盐款、结算不及时等现象时有发生;加上产业结构调整进展缓慢,市场区域分割和上下游产业链间的分割不利于盐业企业的重组整合,一些地方盐业公司和盐务局合署办公,存在既当运动员又当裁判员的情况,盐行业仍存在“多、小、散、弱”的局面。 “国内盐业公司每个省份都有,经过改革,盐业公司可以多元化,引入竞争机制,让盐业发展更符合消费者需求,对国内固有的计划经济模式有很好的改善和促进作用。另外,对行业内上市公司将起到有力的促进作用。”朱丹蓬说。 舌尖上的盐价会涨么? “引入竞争是改革最大亮点。”中盐总公司表示,这次改革不仅将使行业迎来一轮重组兼并的热潮,还会让中国盐业国际竞争力大大提高。 而老百姓最关心的是盐价和品类选择。那么,一旦放开食盐价格,由企业自主定价,会不会出现“天价盐”呢?http://ng1.17img.cn/bbsfiles/images/2016/05/201605171506_593664_2290250_3.jpg 2011年3月,受日本地震引发核电站事故影响,网上谣言称新产海盐将存在安全隐患,广东等地民众抢购、囤积碘盐。 申万宏源的研究报告指出,此前盐的品质保证依靠国家信用背书,消费者对盐品牌认知度很低,放开后品牌营销的作用将大大增强。广发证券的报告也指出,受此影响,中高端食盐品牌将快速发展,利润也将重新分配。 “制盐企业允许跨区域经营后,在充分的市场竞争下,食盐产品竞争将会越来越激烈,普通食盐的价格会出现下降。” 中国社会科学院法学研究所研究员贺海仁表示。 《中国经济周刊》随机采访的消费者表示,盐业改革会让消费者选择多样化,比如有消费者此前患有甲状腺癌症,手术之后需要食用无碘盐,虽然北京加大了无碘盐的投放量,但有的超市并不卖无碘盐。于是,只能选择海外代购。 对此,部分终端零售商也有自己的见解,“普通食盐的价格应该浮动不大,随着市民需求的多样化,吃好盐、用好盐的消费意识提升,中高端食盐的市场占比可能会增加,其价格也会提高,与普通食盐拉开差距。”一位超市负责人表示。 “盐业放开后,行业竞争将居于良性,也会让整个盐业产品线、营销手段更加丰富,对于国家、经销商、盐业公司、消费者都是多赢的局面。”中国食品商务研究院研究员朱丹蓬如是说。