产品安全法例

2012年12月12日，一名来自欧洲委员会健康与消费者保护总司的产品及服务安全政策官员，在布鲁塞尔召开的会议上讲述修订《一般产品安全指令》(第2001/95/EC号指令)的进展。 　　《一般产品安全指令》要求欧盟境内的生产商(包括进口商)、分销商及国家监管机构履行责任，以确保在欧盟市场出售的常用消费品符合安全规定。《一般产品安全指令》旨在确保欧盟境内未受特定产品安全法例涵盖的消费品达到很高的产品安全水平。已受特定产品安全法例涵盖的产品包括玩具、化学物、化妆品及电器。两轮脚踏车未受特定产品安全法例涵盖，因此《一般产品安全指令》完全适用于两轮脚踏车。 　　不过，假如特定产品安全法例存在「空隙」，《一般产品安全指令》亦会发挥「安全网」的作用，由相关条文填补该等空隙。 　　2012年7月，欧洲议会采纳一项决议，要求修订《一般产品安全指令》 ，以及加入更严格的市场监察和执法措施。 　　产品及服务安全政策官员表示，修订《一般产品安全指令》的工作进展顺利，现正考虑一套更广泛的产品安全方案，包含全新的一般产品安全规例以及市场监察法例。未来规例一经采纳，将直接在欧盟各国实施。规例和欧盟指令不同，实施前不必转化为国家法例。 　　欧洲委员会考虑制订产品安全方案，用意是在国家层面造就更连贯统一的产品安全法例，以及根据协调的监察法例执行市场监察工作。 　　未来规例只会包含和经济营运商责任有关的条文， 现行《一般产品安全指令》除包含这些条文外，亦包括市场监察条文。 　　未来规例涵盖的内容和现行《一般产品安全指令》大致相同。未来规例的条文将会： 　　˙和《一般产品安全指令》有同样的目的、范畴及释义 　　˙实施和《一般产品安全指令》同样的一般安全规定及合格评估标准 　　˙对欧洲标准实施同样的条文 　　˙要求生产商(包括进口商)及分销商遵守和《一般产品安全指令》同样的规定。 　　此外，未来规例将加入若干源自第768/2008/EC号决议的条文。条文和释义、制造商责任、进口商责任、分销商责任以及披露供应链上经济营运商身份等有关。市场监察条文则来自以前的市场监察规例765/2008。 　　政策官员透露，欧洲委员会有意简化欧盟非食品快速预警系统(RAPEX)，这亦是新方案的一部分。当有欧盟成员国发现某种产品会危害消费者健康及安全，便须通知欧洲委员会，简化工作旨在消除其他通报方法(例如经由布鲁塞尔常驻代表以电邮通报)，以确保RAPEX是惟一的通报途径。 　　政策官员称，希望欧洲委员会能在2013年2月中采纳建议方案。未来的规例及市场监察条文将可进一步协调欧盟27个成员国的产品安全法例，为贸易商带来便利 另一方面，欧盟成员国有关当局势将更严格执行未来法例，防止危险产品流入市场。

食品安全法》的修订已被列入了国务院法制办2013年立法计划。在近日召开的第十一届中国食品安全年会论坛上，多位参与修法的专家表示，现行的《食品安全法》操作性不强，原因在于与其他法律的衔接有问题，这也是本轮修法力图解决的难题。 　　作为一部保护食品安全的法律，2009年出台的《食品安全法》需要与其他法律、行政法规相衔接。一个明显的例子是行政部门在对违反《食品安全法》的主体进行处罚时存在自由裁量权过大的问题。《食品安全法》第八十六条规定了有关主管部门可没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并对违法生产经营者罚款或责令其停产停业、吊销许可证。 　　中国人民大学法学院副院长胡锦光告诉记者，根据《行政处罚法》的规定，责令停产停业是一类单独的行政处罚，而吊销许可证或者暂扣许可证是另外一类单独的行政处罚，它们之间要根据行为的程度分别适用。现行的《食品安全法》对此的规定是由监管部门根据不同情形进行判断，这个自由裁量的弹性空间太大。此外，过大的裁量空间也为权力寻租提供了条件，因此需要在修法时进行修改，解决这一问题。 　　在本次《食品安全法》修改中，曾有人提出应该对从事食品行业的人员实行资格准入制度，但这个建议却面临着《行政许可法》的限制。 　　胡锦光告诉记者，对从事食品行业的人员实行资格准入制度，实质上是一种行政许可行为。而按照《行政许可法》第十三条规定，如果能通过四种方式规范的，则可以不设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的 市场竞争机制能够有效调节的 行业组织或者中介机构能够自律管理的 行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。只有证明这四种方式都解决不了，才能规定必须经过许可才能从事食品行业。而且如果要确定这个职业准入资格的话，那么同样按照《行政许可法》的规定，只能由国家的法律和国务院的行政法规才能来设定，而不能由行政监管部门设定。 　　《食品安全法》之所以和其他法律存在这么多衔接问题，在清华大学卫生法研究中心主任王晨光看来，一个重要原因在于对它的定位存在认识误区。"立法部门一直把《食品安全法》列为行政法，我认为它实际上已经不是一个简单的部门法，而是多个部门法综合在一起的。"王晨光表示，《食品安全法》是一个跨部门的法律，它涉及到市场、行政管理、执法。从内容来讲，它不仅仅涉及政府的监管行为，还涉及《刑法》和民事关系。因此，它不是一个单纯的行政法。 　　黑龙江省食品药品监督管理局常务副局长张守文也表示，修订《食品安全法》应该是几部法同步修订，才具有可操作性。王晨光建议，在《食品安全法》的修订过程当中，最好成为由全国人大全体会议讨论通过的基本法。把《食品安全法》作为基本法来推动，有利于协调和其他法律关系，也有利于食品安全领域的监管。

一、修订工作情况党中央、国务院高度重视农产品质量安全工作。习近平总书记指出，要把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，坚持源头治理、标本兼治，用“四个最严”，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。李克强总理强调，要夯实各方责任，完善监管体制机制，坚持不懈地抓好农产品质量和食品安全监管，确保食品安全，维护人民健康。现行农产品质量安全法是2006年制定的，2018年对个别条款进行了修正。现行法公布实施以来，对规范农产品生产经营活动、保障农产品质量安全发挥了重要作用。近年来，我国主要农产品例行监测合格率稳定保持在97%以上，农产品质量安全态势总体向好。2018年全国人大常委会进行执法检查，在充分肯定现行法公布实施以来取得显著成效的同时，也指出一些条款已明显不适应当前农产品质量安全监管形势，操作性不强、实施难度大；存在处罚过轻、违法成本太低等问题，建议对现行法进行修订。按照党中央、国务院决策部署和有关工作安排，农业农村部在总结实践经验的基础上，会同有关方面起草了《中华人民共和国农产品质量安全法（修订草案送审稿）》，向社会公开征求了意见，提请国务院审批。收到此件后，司法部先后两次征求有关部门、地方政府、科研机构和部分农产品生产企业的意见，召开座谈会和专家论证会，会同农业农村部、市场监管总局等部门进行反复研究修改，形成了《中华人民共和国农产品质量安全法（修订草案）》（以下简称草案）。草案已经国务院第147次常务会议讨论通过。二、修订的主要内容现行农产品质量安全法共八章五十六条，草案共八章八十一条。修订工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央、国务院关于强化农产品质量和食品安全工作的决策部署，按照“四个最严”的要求，以全国人大常委会执法检查报告指出的问题为重点，主要修订了以下内容：（一）健全农产品质量安全责任机制。一是明确农产品质量安全工作坚持预防为主、风险管理、源头治理、全程控制的原则。二是明确农产品生产经营者对其生产经营的农产品质量安全负责，要求生产经营者诚信自律，接受社会监督，承担社会责任。三是落实地方人民政府的属地管理责任和部门的监督管理职责，规定县级以上地方人民政府对本行政区域的农产品质量安全工作负责；各级农业农村、市场监督管理等有关部门依法依职责承担农产品质量安全监管工作。四是构建协同、高效的社会共治体系，要求注重发挥基层群众性自治组织在农产品质量安全管理中的优势和作用，鼓励其建立农产品质量安全信息员制度，协助开展有关工作。（第四条至第七条、第十一条、第五十条）（二）强化农产品质量安全风险管理和标准制定。一是完善农产品质量安全风险监测制度，明确国务院农业农村主管部门负责制定风险监测计划，对重点区域、重点农产品品种进行质量安全风险监测；省级农业农村主管部门负责制定本行政区域风险监测实施方案；县级以上地方农业农村主管部门负责组织实施。二是完善农产品质量安全风险评估制度，规定国务院农业农村主管部门设立专家委员会负责风险分析和评估，明确专家委员会的成员组成。三是明确农产品质量安全标准的内容，包括与农产品质量安全有关的农业投入品质量和使用要求、农产品产地环境和生产过程管控要求、农产品关键成分指标要求、屠宰畜禽检验规程等。同时规定涉及食用农产品的质量安全标准，依照食品安全法执行。（第十三条、第十四条、第十六条）（三）完善农产品生产经营全过程管控措施。一是建立农产品产地监测制度，要求县级以上地方农业农村主管部门会同生态环境、自然资源等有关部门制定监测计划，加强农产品产地安全调查、监测和评价工作；与土壤污染防治法衔接，将现行法规定的“农产品禁止生产区域”修改为“特定农产品严格管控区域”。二是加强地理标志农产品保护和管理，鼓励采用绿色生产技术和全程质量控制技术，提高农产品品质，打造农产品品牌。三是建立内控管理制度，规定农产品生产企业应当建立农产品质量安全管理制度，鼓励、支持农产品生产企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织建立和实施危害分析和关键控制点体系。四是建立食用农产品质量安全追溯制度，规定农产品生产企业、农民专业合作社应当依法开具食用农产品质量安全承诺合格证，并对其销售的农产品质量安全负责；对列入食用农产品质量安全追溯目录的食用农产品实施追溯管理。（第二十条、第二十一条、第二十七条、第三十四条、第三十九条、第四十条）（四）完善农产品质量安全监督管理措施。一是规范监督抽查工作，规定县级以上农业农村主管部门应当制定农产品质量安全监督抽查计划，确定抽查的重点、方式和频次，组织开展监督抽查；要求检测人员具备相应专业知识和技能、恪守职业道德，严禁检测机构出具虚假检测报告。二是加强农产品生产日常检查，重点检查产地环境、农业投入品等内容；建立农产品生产经营者信用记录制度。三是完善监督检查措施，规定开展农产品质量安全监督检查，有权采取进入生产经营场所进行现场检查，查阅复制农产品生产记录等资料，抽样检测，查封扣押不符合农产品质量安全标准的农产品、农业投入品和用于违法生产经营的设施设备等措施。四是强化考核问责，规定上级人民政府应当督促下级人民政府履行农产品质量安全监管职责，对落实不力、问题突出的地方人民政府，可以对其主要负责人进行责任约谈。五是完善应急措施，规定国务院农业农村主管部门会同有关部门制定国家农产品质量安全突发事件应急预案，县级以上地方人民政府制定本行政区域的农产品质量安全突发事件应急预案。六是强化行刑衔接，规定县级以上农业农村、市场监督管理、公安等有关部门应当做好执法衔接和配合。（第四十四条至第四十七条、第五十条至第五十二条、第五十六条至第五十九条）此外，草案加大了对违法行为的处罚力度，大幅提高农产品生产经营者的违法成本，完善监管主体的法律责任，并与食品安全法有关处罚的规定作了衔接。（第七章）