如何监管并发挥第三方检测

环境监测，这一领域原本主要由各地环保部门下属环境监测站所主导。如今这一市场的放开，将诞生一块千亿级“大蛋糕”。“十二五”期间，全国环境监测总投资需求将达1000亿元。　　不过，从多名受访的环保官员、企业老总的反应来看，这是顺理成章的事情。此前已有多地进行了试点工作。而在一些官员看来，这一政令之后，环保部门亟需厘清这一新兴行业的监管细则。而公众聚焦的监测数据造假问题能否通过市场的力量荡清，目前依然是一个问号。　　能否挤掉数据水分　　能否挤掉数据造假的水分这一问题，山东省环保厅的回复是“可以”。　　“过去环保部门自行监测，自行监管，质控工作往往流于形式。”山东省环保厅在回复南方周末记者的采访时称，过去，环境空气质量良好率由各市自行上报，全省达到了95%。在实行政府购买社会第三方服务之后，该数据降低为66%，挤掉了29个百分点的数据水分。全省空气站平均设备运行率和数据准确率均达到90%以上。　　这个答案令人惊喜。环境监测包括企业日常监测、项目验收监测、环保部门的执法、监督性监测等。在这由环境监测站主导的单一管理体制下，其中的数据造假等问题早已是业界知晓的沉疴，不仅有媒体曝光，而且环保部及地方环保部门多次点名通报(详见南方周末2013年6月27日报道《“千里眼”明造，“障眼法”暗行——百亿在线监测工程，造假仅需“垫几块砖”》)。　　“监管是环保局，监测是监测站，都是一条裤子的，大家不相信这些数据。”湖南一家第三方检测公司副总说，“市场化是没办法阻挡的。”　　不过，应对数据造假，并非放开市场的主要原因。在不少受访者看来，主因是监测任务繁重而监测站人手不足。“一来监测站人力不够;二来监测站可能是收支两条线，多做也没有额外报酬。从这个角度来说，开放给第三方，他们的积极性是很强的。”北京市城市排水监测总站有限公司技术研发总监范云慧说。　　事实上，监测数据造假问题依然不容乐观。2014年在全国环境监测质量工作会上，总站谋副站长宣称：90%的第三方检测公司都造假。2015年4月1日，在有数百名各地监测站负责人参加的现场工作会上，环保部副部长吴晓青坦言，有的地方确有监测数据造假的问题。此前不久，《中国环境报》曝光了福建省环境监测市场乱象：“有的公司连最基本的实验室也没有，仅有一些快速的测试仪器就敢接任务。”　　第三方检测机构同样面临着监测数据的“诚信危机”。福建一家知名监测公司负责人对南方周末记者坦言：“第三方监测主要的问题，和国有监测站面临的问题是差不多的。”　　“在这个市场里，规范和不规范的做法，成本最多相差十倍。”他举例，“像环评监测，本底监测六个点位，连续监测七天，每个点位最起码要一个人值守，再加上两个采样车的司机、后勤辅助人员，最少要十个人才能完成任务。这是规范的情况。如果不规范，就是没到现场，连监测仪器的采样口都没开就可以出报告。”　　“从行业上来讲，对这个制度的推出非常欢迎。大家都感觉到很兴奋，以前必须靠关系、走门路做的一些事情，现在通过社会化服务，可以靠自己的技术、能力去竞争了。”北京金控自动化技术有限公司总经理杨斌说，“但是转变可能需要有个过程，市场化、社会化服务的推动进度怎样，是大家比较担忧的。”　　如何设立准入门槛　　这一新兴市场的规范工作，一些省份早已开展。　　前述广东匿名官员表达了他的担忧：“前期不能有任何门槛。但到了后面，社会化监测机构一旦出了什么事，我们还得去管。现在是把全部压力集中在了中后期的管理上。”　　而在北京、云南、江苏等地，则在数年前就出台了社会化环境监测机构的能力认定管理办法。例如北京在2010年开始，分批认定环境监测机构，目前至少有24家机构。　　建立准入门槛并不能消弭行业乱象。业内人士指出这其中可能会有权力寻租空间。“现在主要由环保部门来招标确定一家(第三方机构)。”杨斌透露，“但可能是换汤不换药。有能力做污染源第三方监测的，往往还是原先那些设备运营的公司。”　　江苏省和云南省环保厅为此对第三方监测设置的门槛非常细致。包括资产、房子、仪器，甚至对工作人员都要去对社保。这样避免了一些机构东挪仪器、西借仪器，须有一定要有实力的才可以进入市场。”　　山东则是设置了竞争机制。山东采用了“TO模式”(转让-经营)，以空气监测作为突破口。专业化的社会机构通过竞争分别获得运营业务和比对业务，两者独立运营，互相监督;政府的环境监测部门则对运营单位、比对单位进行质控管理考核，政府部门花钱购买合格数据。　　作为广东的试点，佛山市环保局希望能监管第三方环境监测的“事前、事中和事后”。在向南方周末记者提供的一份材料中，佛山市环保局表示，“对社会环境监测机构进行从入门、业务委托、业务开展、结果报送的全过程的把关管理，并组织专家们制订了相应的指标体系开展质量核查工作。”　　但该市环保局亦承认，受制于人手短缺，案牍上的规范只能打折扣，“现场质量核查的频次较少，存在对社会监测机构人员、项目变化等情况掌握不够及时情况”。　　广东的另一个试点东莞的遭遇类似。由于监督人员短缺，东莞环保局虽然对社会监测机构进行现场监督检查、现场采样暗访等，但检查频率相对较低，难以进行有效的、全过程的现场跟踪监管。　　“人手不够”是开放环境监测市场的主要原因，但是开放以后，在监管上，这一问题依然绕不开。　　需要再颁资格证吗　　在一些业内人士看来，第三方环境监测的开展，需要厘清与CMA认证的关系。　　CMA，即中国计量认证。我国计量法规定，为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。即只有取得CMA认证的检测机构，才能从事检测检验工作。　　在放开第三方环境监测市场之前，环境监测站承担着环境监测主要职责，其亦需获得CMA认证，并接受质监部门的监管。一名广东省监测工作人员告诉南方周末记者，环保部门是从行政、业务上进行管理，质监部门则是从认证认可上进行管理。“如果出现重大恶劣问题，质监部门可以吊销资质，环保部门就可以处分。”在《环境监测质量管理规定》中，规定了3种环保部门可以责令环境监测机构限期改正并对相关单位和责任人予以处罚的情形。　　尽管两者并不矛盾，但市场放开之后，有业内人士认为，环境监测需要自己的认证体系。　　“环保部门多年来并没有建立针对第三方环境检测机构的认可办法和体系，其他部门早就有，比如建设、交通、水利等，按理说这是一个极其不合理的事情。”湖南一位不愿具名的业内人士在博客上写道。　　前述广东环保官员也认为，如果缺乏自己的认证体系，环保部门则缺乏监管依据。“因为没有任何法律规定，环保部门可以去管社会环境监测机构。”　　在深圳，市环保局则通过授权市环境监测行业协会去对环境监测从业人员的资质实施上岗考核。 不过，在新环保法以及两高对刑法中环境犯罪的司法解释中，已经对“篡改、伪造监测数据”做出了规定，重则可入刑。　　而有一些省份早已制定了相关的管理办法。除了上述北京等地的认定办法，在2011年，山西环保厅就颁布了《山西省环境监测资格管理办法》，对各类环境监测单位的“资格证”做了详细规定。　　这亦引起了一些争论。上述的湖南第三方检测公司副总就认为：“以前企业只要有CMA认证就可以从事环境监测，这是计量法支持的。现在又出台社会环境监测机构业务能力管理办法，是否跟法律相违背?这几年国务院已取消了很多行政审批。“环保部门还有权管吗？ 面对环境监测的乱象，第三方环境监测机构该如何监管？

国内很多地区环保厅对第三方检测机构进行备案工作，但对于政府管理部门也存在一个疑问，检测机构为什么由环保部门监管？这本身是质量技术监督局的事，但是本地区没有实验室，所以质量技术监督局也无法监管。可对于这种计量单位怎么样来证实数据的有效性呢！如何保证样品在规定的时间内进入实验室呢？如果叫真没法实施，可是当地又没有技术力量，只能请外面有实力的有资质的公司来！人家来了立刻建成实验室这也不现实！这种矛盾如何解决呢？

第三方检测机构，在产业发展和市场和谐稳定方面所起的作用举足轻重，尤其是国字号的第三方检测机构，包括国家质检中心在内的第三方检测机构，虽有权威，但也有大忌;虽被敬畏，但对“大忌”也需时时切记。　　什么是“第三方”?相互关联的两个主体之外的客体。通俗例子：消费者是第一方，为消费者提供产品(包括服务)的厂商是第二方，围绕这个买卖双方的但又不属于任何一方的就是第三方。如法院、公证处等。　　什么是“第三方检测机构”?通俗的说，就是在产品生产和流通领域，在法律和利益等方面独立于消费者和产品厂商的检测机构。其特征往往与“公正”、“公平”、“客观”、“科学”等关键词紧密相连。　　在现行体制内，被冠以“国”字号的第三方检测机构通常被命名为“国家XX产品质量监督检验中心”(以下简称国家质检中心)。　　第三方检测机构，在产业发展和市场和谐稳定方面所起的作用举足轻重，尤其是国字号的第三方检测机构，在消费者心目中是“权威”的代称，在产品厂商眼里是敬畏的对象。　　然而，身在国字号第三方检测机构的人都清楚：“国家”二字之沉重，不是什么机构都能担得起的;“第三方”三字之严肃，不是什么部门都能做得到的。　　包括国家质检中心在内的第三方检测机构，虽有权威，但也有大忌;虽被敬畏，但对“大忌”也需时时切记。　　一忌，“角色”越界　　从现行法规条文可以看出，“国家质检中心”其实就是国家产品质量监管部门(行政监管及执法)为贯彻《产品质量法》等法规，行使法律赋予的本部门的职责，在依法执行产品质量监管过程中提供产品检测的技术服务机构。　　按照现在的说法，就是政府采购的一种技术服务的提供单位。　　既然是技术服务的属性，那么国家质检中心具有的只能是依据标准对产品质量符合性的判定权，而没有对行业或产品质量监管的行政权(如抽查任务的生成、检测结果的发布等)。　　因政府行使监管职能的需要而采购的—第三方检测机构，才被冠以国家质检中心，也就是说，在执行政府委托检测任务时，第三方检测机构使用国家质检中心的名义才是正当合法的，否则就有违法违规嫌疑。　　从这个意义上看，国家质检中心虽是政府服务采购的技术服务提供商，但所谓的对公权力而言的“法无规定不可行”是同样适用的，而不能“法无规定尽可行”。　　二忌，屁股坐歪　　商品市场追求的一定是买卖双方在法律框架下的互利共赢，哪方利益被侵害或受到压制，可行一时却无法长久。　　作为维护商品市场健康运行不可缺少的产品检测机构，不论是经政府授权的还是民间自发的，只要声称是“第三方”机构，都要站在 “公平、公正、客观”的立场上从事一切技术活动。　　合法存在的买卖双方具有同等的法律地位，都需要公平公正的对待。即使存在强势与谁弱势之分，那也不是影响产品检测结论的因素;即使存在行业与市场的乱象，那也不是第三方检测机构区别对待消费者和产品厂商的理由。　　三忌，心态不正　　带有预设成见的检测行为，怀有“敌意”的检测活动，以维护消费者权益的名义，恶意打压产品厂商;以维护产品厂商利益的名义，侵害消费者或委托方(如政府)的知情权;为某一厂商的利益侵害另一厂商的利益等，都是第三方检测机构的大忌。　　心态不正，源自不当利益的驱使，源自本位意识的膨胀，不但有悖于第三方地位，还可能涉嫌违法。　　心态不正下的检测活动，可能导致大小厂商、国内外品牌、新老企业以及消费者，在相同情况下，得到不一样的待遇或结果。　　政府监管部门(检测机构的授权方和委托方)也可能是心态不正的中枪者。　　四忌，自挖陷阱　　第三方检测机构也是一个法律责任的主体，他的行为受到法律的保护，同时也要承担相应的法律责任。　　严肃谨慎应是第三方检测机构的基本素质，控制风险应是第三方检测机构的常态措施。目的正当、程序正义、过程严谨、方法正确是必须努力做到的。　　比如，检测规则的合理合法性，尤其当偏离标准时，检测规则是否经过评估?由哪个层级评估?是否履行了审批或公示?　　比如，采样代表性的评估、样品真伪的甄别、样品及厂商信息的核实、检测结果是否与样品厂商提前确认?是否留出提前复议的时间?等等。　　如果第三方检测机构没理清这些问题，就等于给自己挖了陷阱。　　当从消费市场采样时，采到仿冒样品的可能是存在的，这在我国国情下一点也不奇怪。前不久发生的小米充电宝争议事件就是典型案例，一方面此次抽查主管部门十分被动，公信力受到影响，另一方面小米躺枪咽下的苦水谁能帮助分流?　　监管部门可以重发声明，检测机构可以被追究责任，但躺枪的产品厂商受到的声誉及经济上的损失不是一个重发的声明或某些人的担责可以弥补的。　　不让无辜受冤，这也应该是第三方检测机构社会责任的一种表现。　　需要再次强调的是，第三方检测机构，即使冠以国字名号，也只是国家产品质量监管体系中的一个技术服务与技术支持机构，是产品质量监管部门的一个技术助手，而不是监管主体。在法律上与被监管的产品厂商具有同等地位。面对产品厂商的“仰视”，第三方检测机构不能就自以为高高在上。　　一旦产品厂商的合法利益底线被触及，就会利用法律手段争取自己的权益，这就是第三方检测机构随时面临的法律风险。　　同样，当国家委托方或消费者发现被第三方检测机构的检测结果忽悠了，也会毫不客气的使用自己的行政权力或法律武器。　　五忌，水平失准　　第三方检测机构的权威，除了依赖上面提及的“公平、公正、客观”还有一个重要基础就是“科学”。　　出具的检测数据是否经得起验证?得出的检测结论是否经得起推敲?给出的意见和建议是否有科学依据?都关系到第三方检测机构的权威性。　　前不久，某个以国家质检中心名义发布的对空气净化器产品的检测结果及评价中，仅以空气洁净量(CADR)与产品的市场售价的比值，定义产品的性价比，并据此把检测结果做了排行和比较，就没有体现出第三方检测机构应有的专业性和科学性。在业内稍有专业常识的人，仅从这一表现，就会对所有检测结果的正确性和可信度产生质疑。　　附相关法规条文　　《产品质量法》规定　　·“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度……”。“监督抽查工作由国务院产品质量监督部门规划和组织”(第十五条)。　　·“产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力，经省级以上人民政府产品质量监督部门或者其授权的部门考核合格后，方可承担产品质量检验工作(第十九条)。　　《产品质量监督抽查管理办法》规定　　·“组织监督抽查的部门应当依据法律法规的规定，指定有关部门或者委托具有法定资质的产品质量检验机构(以下简称检验机构)承担监督抽查相关工作” (第十二条)。　　《国家产品质量监督检验中心授权管理办法》规定　　·“国家对承担政府部门组织实施的产品质量监督抽查中的产品质量检验、产品质量争议仲裁检验等工作，并以国家产品质量监督检验中心的名义向社会出具具有证明作用的数据和结果的产品质量检验机构实行授权制度” (第二条);　　·“国家质检中心应当按照相关技术规范或者标准要求的程序，在授权证书的有效期和授权范围内，对外出具产品质量检验报告，并在检验报告封面适当位置加盖国家质检中心授权标志章(第十二条)。