【分享】美国《FDA食品安全现代化法案》解读

美国有关食品安全法令是以《联邦食品、药品、化妆品法》 (Federal Food，Drug，and Cosmetic Act，FFDCA)为核心，它为食品安全的管理提供了基本原则和框架。
它赋予了相关方相应的职责与权限。1938年《联邦食品、药品和化妆品法》颁布以来， 经过无数次修改后，该法已成为美国关于食品的基本法。

本法案旨在对已经实施了70多年的《联邦食品药品化妆品法》进行一次“现代化”大变革修订，
■三大能力提升；
■扩大FDA对国内食品和进口食品安全监督管理权限；
■构建更为积极的和富有战略性的现代化食品安全“多维”保护体系，妥善解决食品安全和食品防护问题；
■确保美国国家食品供应安全继续走在世界前列。

近年来，食品生产技术以及食品供应全球化的不断发展给美国的食品安全工作带来许多新的挑战。
目前境内外食品生产企业和食品种类的增长速度已超过FDA监管和检测资源的承受力，急需通过检验监管体系的改革。

进口食品占美国食品供应总量的15%，进口新鲜果蔬和海产品分别占消费量的60%和80%。

历经波折，最终通过将众议院提出的《H.R.2571 FDA食品安全现代化法案》和参议院提出的《S.510 FDA食品安全现代化法案》两个版本合二为一的《H.R. 2571 ENR FDA食品安全现代化法案》，并于2010年12月21日提交美国总统签署。2011年1月4日，奥巴马总统签署了该法案，使之成为美国第111届国会第353号法律。

《FDA食品安全现代化法案》分为四个部分，共有41节，可理解为从41个方面对原法的相关条款作了修订，其中，“*”标注的12个章节为在原《联邦食品药品化妆品法》的有关章节里新增的独立章节，凸显了FDA对这十二个方面的集中关注和强化。

第101节 记录检查
第102节 食品企业注册
*第103节 危害分析和基于风险的预防措施
第104节 操作标准
*第105节 农产品安全标准
*第106节 防止蓄意掺杂
*第107节 收费权限
第108节 国家农业和食品防护战略
第109节 食品和农业协作理事会
第110节 构建国内能力
第111节 食品的卫生运输
第112节 食品过敏和过敏反应的管理
第113节 新型膳食成分
第114节 有关生牡蛎捕捞后加工要求的指南
第115节 口岸买卖
第116节 酒类相关企业
*第201节 国内企业、国外企业和入境港口检查资源的配置；年度报告
*第202节 食品分析实验室的认可
第203节 实验室网络的联合
第204节 加强食品跟踪追溯和记录保存
第205节 监测
*第206节 强制性召回权限
第207节 食品的行政扣留
第208节 净化和处置的标准和方案
*第209节 加强对州、地方、属地以及部落食品安全官员的培训
第210节 加强食品安全
第211节 加强可报告食品的注册
*第301节 国外供应商验证程序
*第302节 自愿性合格进口商程序
第303节 要求进口食品认证的权限
第304节 进口食品的预先通报
第305节 构建外国政府对食品安全的管理能力
*第306节 对外国食品企业的检查
*第307节 第三方审核机构的认可
第308节 食品药品管理局的驻外办事处
第309节 走私食品
第401节 食品安全方面的资金
第402节 员工保护
第403节 管辖范围和管理权限
第404节 与国际协定的一致性
第405节 关于预算效果的决定

《FDA食品安全现代化法案》关注要点
记录检查
扩大了FDA对食品生产、加工、包装、配送、接收、存储或者进口的记录进行检查的权限。
若FDA认为某一食品，以及FDA有理由相信可能以类似方式受到影响的其他食品，通过食用或接触可能引发人类或动物严重的健康问题甚或导致死亡。从事该产品生产、加工、包装、配送、接收、存储或进口的从业者（农场和餐馆除外），在FDA所委派官员或雇员出示相应证件和正式通告函后，必须允许其在适当的时间、范围和方式下，查阅关于该食品以及FDA有理由相信可能以类似方式受到影响的其他食品的全部记录的原件并复印留存。上述要求适用于该食品的货主或代理以任何形式（包括纸质和电子格式）在任何地点的有关生产、加工、包装、配送、接收、存储或进口环节的所有记录。

食品企业注册
强化了对注册企业的管理。
FDA要求从2011年7月4日起，在美注册食品企业应每两年更新注册一次；
在注册资格方面，新增了暂停和恢复注册的程序；
在注册信息内容方面，增加了要求企业提供联系人电子邮箱的规定，国外食品企业还需提供在美代理人的电子邮箱。

危害分析和基于风险的预防措施
将危害分析和风险预防控制措施的理念、方法以法律形式强制应用于食品链的所有企业和所有环节。
除符合HACCP要求的水产品、果汁、以及低酸罐头食品企业按相关法规执行外，其它食品企业的所有者、经营者或负责人，必须评估可能影响其所生产、加工、包装或存储食品的危害，确定并采取预防措施将危害的产生降至最低或避免发生，按照要求保证该食品未经掺杂或者无错误标识，监控上述控制措施的实施，并留存监控记录。

危害分析
企业的所有者、经营者或负责人必须识别并评估与企业相关的已知的或可预见的危害，包括生物的、化学的、物理的和放射性危害、天然毒素、农药、药物残留、腐烂、寄生虫、过敏源和未经批准的食品和色素添加剂，并识别包括恐怖主义行为在内的可能是故意引入的危害，对其进行评估，并形成书面的危害分析。

预防措施
熟知食品安全生产、加工、包装或存储的人所采用的那些基于风险的、合理适当的程序、方法和流程，能显著降低或预防根据要求进行危害分析所确定的危害，并符合相关安全食品的生产、加工、存储的现有科学认知，指南性文件或规章制定。
这些程序、方法和流程可包括以下内容：食品接触面、工器具以及设备的食品接触面的消毒程序；管理者、经理和员工的卫生培训；环境监测程序，以验证加工过程中食品暴露于环境潜在污染物的情况下，病原体控制的有效性；过敏源控制项目；召回计划；21CFR 110部分中的《现行良好操作规范》；关于食品安全性方面的供应商验证活动等。

效果监控——企业的所有者、经营者或负责人必须监控其效果，以确保达到规定的要求。
纠偏行动
验证
记录保存
重新分析要求

《FDA食品安全现代化法》颁布之日起1年内，FDA将通过与农业部、州农业局的代表以及国家有机项目的代表的协作，以及同国土安全部的协商，以科学为基础，制定水果、蔬菜等初级农产品的种植、采收、分类、包装和储存等方面安全的最低标准。并根据上述标准更新有关良好农业操作规范，制定农产品安全生产和采收指南。

FDA通过参考借鉴国土安全部关于生物、化学、放射性或其他恐怖主义风险等内容的评估，对食品体系的薄弱环节进行评估；针对薄弱环节发生食品蓄意掺杂的问题，考量目前对于相关防护措施的不确定性、风险、成本和成效的认知；且以科学为基础，确定必要的解决策略或措施，从而防止蓄意掺杂。
《FDA食品安全现代化法》颁布之日起18个月内，通过同国土安全部协作，并协商农业部后，FDA将公布防止食品蓄意掺杂的法规。

在2010财政年度及今后的每个财政年度，FDA将对以下四个方面进行评估并收取费用：
（1）进行复验的国内企业的责任方和国外企业的美国代理方，需支付该年度复验的相关费用；
（2）未符合召回命令要求的国内企业的责任方和进口商，需支付该年度FDA
要求执行的食品召回活动产生的费用，以及提供技术支持、开展后续有效性检查以及向社会告知等相关费用；
（3）参加自愿性合格进口商项目的进口商，需支付相关的行政费用；
（4）需在口岸进行复验的进口商，需支付该年度口岸复验的相关费用。
“复验”指FDA对企业进行检查，发现违反本法案有关食品安全要求后，根据要求所进行的后续一次或多次检查，重点关注是否满足FDA规定的要求。

为了进一步完善对企业和食品的分类管理，FDA将确定高风险的企业，自《FDA食品安全现代化法》生效之日起，FDA将提高对所有企业开展检查的频率。对外国企业，自《FDA食品安全现代化法》生效之日起1年时间内，FDA应检查不少于600家国外企业；随后5年里，FDA每年应检查不少于前一年检查企业数两倍的国外企业。
加强与农业部和国土安全部的协作。
FDA每年1月1日前应向国会提交上述年度工作报告。

在与国土安全部协商后，在入境口岸根据基于以下几个方面，FDA合理配置资源，对输美食品开展检查：
已知的进口食品的安全风险；
已知的原产国或地区、运输国的安全风险；
进口商遵守法规的历史，包括食品召回、食源性疾病暴发、违反食品安全标准方面的情况；
进口商在满足国外供应商验证项目方面行为的严格程度和效果；
食品进口商是否参加自愿性合格进口商项目；
食品是否符合801（h）(1)规定的优先标准；
食品或者生产、加工、包装、储存食品的企业是否获得相关证明；
FDA认为必要且适宜的其他标准

为提高海产品安全，健康与人类服务部、商务部、国土安全部、联邦贸易委员会以及其他有关机构可在以下方面达成协议：
检查、检测进口水产品的合作安排，协调各方的资源、能力及权限；
协调对国外企业的检查，以增加进口水产品和水产品企业检查的比例；
实施水产品名称、检查记录和实验室测试等数据标准化，以改善部门间协作；
协作以检测、调查违反联邦法律的行为；
工艺，包括对现存工艺的使用和修改；
共享所发现的违反美国国内及国外食品要求的信息，以及可能影响输美食品安全的新规定、政策；
就影响及加强水产品检查有效性的主题进行联合培训；
共同努力，以提高水产品安全以及服从联邦食品安全要求

食品分析实验室检测主要用于货主、收货人对某一特定检测要求做出的反应，或是当为解决某一已确定或怀疑的食品安全问题而执行规定；或支持某食品的入境；以及根据进口警示，要求连续检测。
《FDA食品安全现代化法》生效之日起2年内，FDA应建立食品分析实验室认可程序和标准。
FDA食品安全现代化法颁布后30个月内，食品检测应由获得认可的联邦或非联邦实验室进行，这些实验室的抽样、分析检测方法经由FDA所确定的名录中认可机构认可。任何这种检测结果应直接送至FDA。

在本法规生效270天内， FDA在考虑农业部、州卫生和农业部门代表建议、与食品行业协调的基础上，将制定试行方案，以探索、评估能够快速、有效识别食品接受者的方法。
在试行方案实施分析的基础上，FDA将与农业部协商，在FDA系统内制定产品追溯体系，提高FDA有效、快速跟踪、追溯美国国内和进口食品能力。
在本法生效两年内，针对FDA认为是高风险食品的生产、加工、包装或储存企业，FDA应提出制定适当的高风险食品记录保持额外要求的立法建议。

若根据须报告的食品注册信息或其他方式搜集的信息，FDA认为某食品（婴儿配方食品除外）很可能存在掺假情况、或存在错误标识的情况，且食用或接触该产品将对人类或动物造成严重的健康后果甚至导致死亡，FDA应向责任方提供停止销售和召回该食品的机会。
若责任方拒绝或未在FDA规定的时间内按照FDA规定的方式（若有规定）、自愿停止销售或者召回该产品，若认为有必要，FDA可采取指令的形式，要求当事人立即停止销售该产品；

FDA对原有实施行政扣留的条件进行了修订，将“可靠证据或信息显示”改为“令人信服的理由”；将“出现对人类或动物造成严重健康影响甚至导致死亡的威胁”改为“被掺杂或错误标识”，这些极大地提高了ＦＤＡ开展行政扣留的职权。本节的修订在本法案生效之日起的180天后生效。

要求每个进口商应开展基于风险的外国供应商验证活动，旨在证明由进口商或进口商代理所进口的食品生产符合要求无掺杂，且无标识错误。对于符合HACCP的水产品、果汁以及低酸罐头的食品企业可豁免。
《FDA食品安全现代法》生效1年内，FDA将发布帮助美国进口商开展外国供应商验证程序的指南。
制定的外国供应商验证程序的验证活动，可包括：监控发货记录、每批合格证明、年度现场检查、核查外国供应商的危害分析和基于风险的预防控制计划，以及对货物定期抽样检测。进口商与外国供应商验证程序有关的记录应留存2年以上，如有需要，FDA委派的代表应可立即查阅。