食药监

作为本届两会大部制改革的重头戏，新成立的国家食品药品监督管理总局(下文简称“国家食药监总局”)自从3月22日挂牌那一天起，就吸引了公众关注的目光。 　　虽然目前国家食药监总局的具体职能划分尚未公开，但相关的职能部门的机构和职责调整已经浮出水面。据《中国经营报》记者了解的信息，国家质量监督检验检疫总局下属食品生产监管司和国家工商行政管理总局下属食品流通监督管理司，已经确定会整体并入国家食药监总局，在现有的分工中，前者管理食品生产环节，后者则是管理食品在市场上的流通环节(不包括商务部管理部分)。 　　与此前流传的食品安全“一条链”管理的消息有出入的是，新成立的国家食药监总局并没有实现所谓的“无缝”监管，只是将统一生产和流通环节(不包括商务部管理部分)，将原先过于分散的监管主体进行了部分合并，并未涉及标准制定、进出口监管、特殊商品许可等部分。 　　两部门划入 　　根据本次两会批准的政府机构改革方案，新成立的国家食药监总局合并了国家食品安全办公室、国家食品药品监督管理局、国家质检总局和国家工商总局四个部门对食品的管理职能，以促进对食品产业链进行“一条链”无缝式管理。 　　国务院副总理马凯在本次人大上所做的“关于国务院机构改革方案说明”(以下简称“说明”)中指出，将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食药监总局承担。国家食药监总局主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。 　　随着原国家食品安全办公室主任张勇被任命为国家食药监总局局长，该局也脱离了卫生部(现为国家卫生和计划生育委员会)的管理，由一个副部级部门变为正部级国务院直属机构。 　　据了解，在职能整合方面，国家工商总局涉及食品问题的主要是一个司，即食品流通监督管理司，而在国家质检总局，涉及食品监管的则是多个司，其中包括食品生产监管司、进出口食品安全局、动植物检疫监管司等。 　　不过，此次国家质检总局并非所有涉及食品监管的司都并入国家食药监总局。“本次调整，国家工商总局的食品流通监督管理司肯定并入国家食药监总局，而质检这块，只有食品生产监管司。”一位知情人士透露。 　　“一条链”打折 　　“可以梳理一下食品从生产开始到端上餐桌的链条，看看有多少个环节，国家食药监总局又能怎样无缝式管理。”国家公众营养改善项目主任于小东表示，“这很难分析，因为牵扯的部委太多，管理太混乱。” 　　假设猪肉类食品，其生产到被食用的整个链条大致这样：饲养场养殖，归农业部管理，其中很重要的一项是监管饲料 猪被送入屠宰场屠宰，屠宰的阶段原来划归商务部市场秩序司管理。 　　此时路径可以分为两条，如果屠宰后直接上餐桌，那么对餐馆的管理属于卫生部。如果猪肉不是上餐桌，而是进入食品加工企业(比如双汇、雨润等)加工，那么加工生产的过程属于国家质检总局食品生产监管司管理。猪肉被加工成食品，从食品厂运送到各个批发商、超市，从运送的那一刻起，就纳入商务部管理，即商务部管理食品的流通环节。 　　如果食品来自国外，还需要通过海关，那么需要通过国家质检总局下属进出口食品安全局和动植物检疫监管司的检查。 　　除此之外，食品产业链上还有负责重要食品价格的发改委，负责产业规划的工信部，粮食局负责粮食、环保部负责环保等。还有负责制定食品安全标准，拟定相关规范的国家卫生和计划生育委员会的食品安全和卫生监督局。 　　“国内没有几个人能真正搞清到底整个食品产业链上哪个环节是怎么管理的，整合是必须的。”一位业内人士这样感叹。上一届政府开始成立了国家食品安全委员会，除了李克强、回良玉、王岐山三位当时的副总理外，还包括7位正部长、8位副部长，涉及发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、环境保护部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、国家质检总局、国家食品药品监督管理局、粮食局、财政部等。 　　这位人士表示，除了原国家食品药品监督局管理食品安全的功能以外，对食品的管理主要散布在工商总局、质检总局、商务部和原卫生部四个地方，两会前有预测认为，这四个部门对食品的监管都会集中到国家食药监总局。 　　不过从目前的改革政策看，国家工商总局对食品的监管已经全部划分到国家食药监总局，国家质检总局的部分功能(生产监管)划分到国家食药监总局，商务部的部分涉及食品产业的部门有调整，卫生部的没有动。 　　这位人士表示，根据本届人大上马凯副总理所做的“说明”，“商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部”，这表明在食品产业链条上，将来主要有两个监管主角：国家食药监总局和农业部。 　　按照目前的政府职责划分，原来猪肉生产的链条大致缩短成这样：生猪饲养一直到屠宰(含屠宰)，都归农业部统一管理，而屠宰以后的加工、流通归国家食药监总局管理，至于直接上餐馆，则归卫生部管理。进出口食品的检验，还归国家质检总局管理。 　　后续改革 　　“新成立的国家卫生和计划生育委员会，在食品安全上的主要工作就是制定食品安全标准和进行食品安全风险评估。”中国食品科学技术协会秘书长邵薇说，“而国家食药监总局的任务是全链条监管，两者职责明晰，分工是不一样的。” 　　一位业内人士表示，所谓食品安全标准，用通俗的话说，就是食品中能添加什么、添加多少的标准，国家食药监总局接受国家质检总局的功能后，将制定食品生产标准，给企业发放“QS” (企业食品生产许可)证书等。 　　如果国家卫生和计划生育委员会与国家食药监总局的职责划分明确，那么商务部呢? 　　“商务部对食品和药品管理，主要集中在市场秩序司和市场流通司，但是目前市场秩序司管理的生猪屠宰已经划给农业部，除了拟定药品流通的规章、标准和政策外，还负责牵头流通领域食品安全行业管理及追溯体系建设工作。”这位人士说，“市场流通司还负责酒类流通相关管理，这主要是对酒类流通制定标准并对企业进行许可，这并不牵涉到酒类的安全和质量。” 　　“对食品安全机构的改革，好坏的标准就一个：看管理质量有没有提高。”于小东评价，“改革得好，管理上就不应该存在任何推诿之处，什么部门该管应该很清晰。” 　　于小东认为，机构改革的内容主要有两方面，一方面是“谁来管”。以前政府机构反映出来的情况往往是，争夺激烈的地方背后是利益，有利益的地方政府部门抢着管，没有利益、棘手的问题都往外推，谁都不愿意管。另外一方面则应该是“管哪些”。 　　“有些东西本来不应该由政府来管，完全是市场来决定。”于小东举例，国家发改委要管理食用油甚至方便面的价格，而这一问题完全应该由市场来决定。 　　管理上的低效也显示出哪些该管哪些不用管，比如保健品的审批，一个同样用VC原料做成的产品，做成片要通过审批，做成水也要重复审批，做成粉还要重复审批。 　　机构改革，缩短管理的链条，划分更为清晰的管理职责，于小东认为这是完全正确的改革方向，下一步就是希望沿着这个方向进一步深入，将其他部门食品管理方面的职能进一步细化，进一步并入国家食药监总局。 　　资料 　　国家质检总局食品生产监管司，其职能为“拟订国内食品、食品相关产品生产加工环节质量安全监督管理的工作制度 承担生产加工环节的食品、食品相关产品质量安全监管、风险监测及市场准入工作 按规定权限组织调查处理相关质量安全事故 承担化妆品生产许可和强制检验工作”。 　　国家工商总局食品流通监督管理司的职能为“负责流通环节食品安全监督管理，拟订流通环节食品安全监督管理的具体措施、办法 组织实施流通环节食品安全监督检查、质量监测及相关市场准入制度 承担流通环节食品安全重大突发事件应对处置和重大食品安全案件查处工作 承办总局交办的其他事项”。 　　国家卫生和计划生育委员会的食品安全和卫生监督局的职责包括“依法承担食品安全相关工作 组织拟订食品安全标准 组织开展食品安全监测、风险评估和预警工作 拟订食品安全检验机构资质认定的条件和检验规范”等。

一个西红柿在农贸市场卖归农业管，在超市卖归工商管，做成西红柿酱归质检管，上了餐桌又归食药局管。随着各地食品药品新监管机构的建立，这种&ldquo 九龙治水&rdquo 的分段监管模式将彻底终结，取而代之的是一种食药监&ldquo 大监管&rdquo 新模式。 　　2014年1月1日，上海新组建的食品药品监督管理局正式&ldquo 上岗&rdquo ，开始运行全新的食品药品监管体系，同时加挂上海市食品安全委员会办公室牌子。 　　新版食药监局将负责原来由质监、工商承担的食品生产、流通环节的安全监管工作，从2014年1月1日起，全面履行上海市食品生产、流通、餐饮服务环节全过程的食品安全监管职能。 　　业内专家认为，这一在食品监管领域的大举改革，实现了食品安全管理衔接无缝化，责任明确化，解决了以往监管中存在的&ldquo 多方扯皮&rdquo 现象，是我国食品安全监管的一个巨大进步。 　　除了上海，目前已有多个地方完成了对市场监管体系的改革。如浙江省舟山市市场监管局于2013年11月21日挂牌成立 山东省青岛市也于2013年底组建了新的食品药品监督管理局。此外，安徽、重庆等省市的食药监机构改革正有序推开。 　　随着地方新版食药监机构的组建步伐加快，食药监正迎来&ldquo 大监管&rdquo 时代。业内人士认为，食药监机构改革是大部制改革的一个重要内容，将是对分段监管模式的终结。不过，保障食品药品安全还需两个条件：一个是发挥行业协会的作用，二是保护社会自发的检测活动。未来对食品、药品的安全检测要求将提升到新的高度，将有利于食品安全标准的行业龙头企业。 　　有券商研究人士指出，在政府部门整合了食品生产、流通、服务各环节，建立统一食品药品监管总局之后，完善配套法律监督是进一步完善我国食品安全监管体系的必经之路。借助高科技、信息化手段加强食品、药品监管是下一步管理层提高效率、降低成本的有效措施。为此，食品安全溯源产业也将迎来发展机遇。

昨日，新成立的北京市食品药品监督管理局发布&ldquo 三定&rdquo 方案，将设置18处室，行政编制为170名。该局负责全市的食品、药品、医疗器械、保健食品、化妆品的监督管理，为市政府直属机构。在职能转变方面，取消下放8项职责。 　　实施食品安全信息统一公布 　　今年8月，北京市新组建的食品药品监督管理局正式挂牌，作为北京市民把关食品、药品的&ldquo 总管家&rdquo 。 　　根据昨日发布的市食药监局&ldquo 三定&rdquo 方案，市食药监局将负责北京市食品(含食品添加剂)、药品(含中药、民族药)、医疗器械、保健食品、化妆品的监督管理，是市政府直属机构，挂北京市食品药品安全委员会办公室牌子。 　　北京市食药监局的主要职责包括，负责组织实施食品行政许可和监督管理，建立食品安全隐患排查治理机制，制定食品安全检查年度计划、重大整顿治理方案并组织落实。实施食品安全信息统一公布制度，公布重大食品安全信息。会同有关部门制定并组织实施食品安全风险监测计划，参与制定食品安全标准。 　　除食品之外，药品、医疗器械、保健食品、化妆品的注册和监督管理职能、相应广告的审批及监督管理等，也归市食药监局负责。 　　同时，食药监局还负责食品药品安全事故应急体系建设，包括事故的应急处置、调查处理、监督事故查处落实等。 　　在职能转变方面，取消下放8项职责。如取消执业药师的继续教育管理职责，相关工作由北京药师协会承担。此外，医疗器械经营许可等多项职责下放区县食品药品监督管理局。 　　食药监管系统将垂直管理 　　&ldquo 三定&rdquo 方案明确，市食品药品监管局设18个内设机构，机关行政编制为170名，其中1名局长、5名副局长 22名正处级领导、35名副处级领导。此外，食品药品监察专员8名(正处级)。 　　根据&ldquo 三定&rdquo 方案，市食品药品监督管理系统实行垂直管理体制。记者了解到，至上月，北京16个区县食品药品监管局已全部挂牌完毕，下月起将持行政执法证件上岗执法 各街道、乡镇也将全部设立食品药品监管所。 　　食药监局&ldquo 三定&rdquo 方案 　　一、食品药品监管局管什么? 　　医疗器械 　　食品(含食品添加剂) 　　药品(含中药、民族药) 　　保健食品 　　化妆品 　　二、食品药品监管局有哪些职能转变? 　　划入的职责 　　●市政府食品安全监督协调办公室的职责 　　●市药监局的职责 　　●市质监局的生产环节食品安全监管职责 化妆品生产行政许可、强制检验的职责 医疗器械强制性认证的职责 　　●市工商局的流通环节食品安全监管职责 　　●市卫生局的餐饮服务环节食品安全监管职责 　　增加的职责 　　●国家食品药品监督管理总局下放的药品、医疗器械质量管理规范认证职责 　　●国家食品药品监督管理总局下放的药品再注册以及不改变药品内在质量的补充申请行政许可职责 　　●国家食品药品监督管理总局下放的国产第三类医疗器械不改变产品内在质量的变更申请行政许可职责 　　●国家食品药品监督管理总局下放的药品委托生产行政许可职责 　　●国家食品药品监督管理总局下放的进口非特殊用途化妆品行政许可职责 　　●国家食品药品监督管理总局下放的其他职责 　　整合和取消的职责 　　●药品生产行政许可与药品生产质量管理规范认证两项行政许可逐步整合为一项行政许可 　　●药品经营行政许可与药品经营质量管理规范认证两项行政许可逐步整合为一项行政许可 　　●化妆品生产行政许可与化妆品卫生行政许可两项行政许可整合为一项行政许可 　　●取消执业药师的继续教育管理职责，相关工作由北京药师协会承担 　　●根据市政府职能转变和机构改革需要整合和取消的其他职责 　　下放的职责 　　●医疗器械经营许可的职责下放区县食品药品监督管理局 　　●药品零售企业经营质量管理规范认证的职责下放区县食品药品监督管理局 　　●审批医疗机构制剂变更配制单位名称的职责下放区县食品药品监督管理局 　　●麻醉药品和第一类精神药品运输证明核发的职责下放区县食品药品监督管理局 　　●麻醉药品和精神药品邮寄证明核发的职责下放区县食品药品监督管理局 　　●根据市政府职能转变和机构改革需要下放的其他职责 　　三、食品药品监管局设多少机构? 　　食品药品监管局 　　内设机构18个 　　办公室 　　综合协调处(对外交流合作处) 　　法制处(研究室) 　　食品生产监管处 　　食品流通监管处 　　食品市场监管处 　　餐饮服务监管处 　　药品注册处 　　药品生产监管处 　　医疗器械注册和监管处 　　药品医疗器械市场监管处(广告审批处) 　　保健食品化妆品注册和监管处 　　应急管理处(医药物资储备管理处) 　　风险监测处 　　科技和标准处(信息管理处) 　　新闻宣传处 　　人事教育处(离退休干部处) 　　财务处(审计处) 　　四、食品药品监管局有多少人? 　　行政编制170名 　　局长1名，副局长5名(其中1名兼任市卫生局副局长，以建立市食品药品监管局与市卫生局加强药品与医疗卫生统筹衔接、密切配合的机制) 　　处级领导职数22正(含食品安全总监1名、药品安全总监1名、机关党委专职副书记1名、工会专职副主席1名)35副 食品药品监察专员8名(正处级)。 　　■ 焦点 　　职责&ldquo 交界&rdquo 如何分? 　　食药监局&ldquo 三定&rdquo 方案明确与多部门职责分工 　　虽然市食药监局统管食品药品的监督管理职责，但与农业、园林、卫生、质监、工商等多个部门仍存在职责的&ldquo 交界&rdquo 。昨日公布的&ldquo 三定&rdquo 方案同时明确了食药监局与各相关部门的职责分工。 　　兽药饲料谁来管? 　　&ldquo 三定&rdquo 方案显示，市食药监局和市农业局将&ldquo 分段&rdquo 管理食用农产品。 　　食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，以及兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品的质量&ldquo 把关&rdquo ，将由农业部门负责监督管理。 　　而当食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，则按照&ldquo 食品&rdquo ，由食品药品监督管理部门监督管理。 　　同时，农业部门还将负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。两部门将建立食品安全追溯机制。 　　不安全食品谁来处理? 　　按照国家监测计划，北京市卫生局应承担相应的食品安全风险监测职责。市食药监局&ldquo 三定&rdquo 方案规定，该局也应配合卫生部门承担这一职责。 　　市食品药品监管局和市卫生局通过食品安全风险监测或接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估，并及时互相通报食品安全风险评估结果。 　　如果该食品确实得出了不安全结论，则由市食药监局采取措施 如需制定或修订相关食品安全标准，将由市卫生局负责。 　　违法广告谁来追究? 　　对于药品、医疗器械、保健食品广告，食品药品监督管理部门将负责广告内容的审查 而工商行政管理部门将负责广告活动的监督审查。 　　&ldquo 三定&rdquo 方案称，食药监管部门应当对其批准的药品、医疗器械、保健食品广告进行检查，对于违法广告，应当向工商行政管理部门通报并提出处理建议，由工商行政管理部门依法作出处理。 　　■ 声音 　　食药安全可实现无缝监管 　　专家称市民就食品质量维权也会更直接便捷 　　昨日，中国消费者协会律师团团长邱宝昌表示，北京市食药监局组建成立并明确职责之后，对于政府部门而言，由原先生产、流通、消费领域的分散管理转为相对集中，权责更为明确。 　　他举例说，原先某种食品发生了质量问题，下架、召回、销毁等环节会涉及不同部门负责，难免出现监管&ldquo 缝隙&rdquo 。今后，食药监局可全程统管食品药品安全事宜，有助于实现无缝监管。 　　在消费者维权方面，邱宝昌认为，成立食药监局后，市民的维权成本也将会降低。他说，原先，很多百姓在面对食品质量问题时，常常闹不清是找工商还是质监，整合几部门的相关职能后，市民维权的可操作性也将提高，更为直接、便捷。