计量技术机构在事业单位改革中走向何方？

质量技术监督事业单位体制改革研究
上海交通大学国际与公共事务学院　任洁华

摘要：质量技术监督系统事业单位如何进行体制改革，界定其事业职能是否属于“社会共同需要”是关键。以江苏省质量技术监督事业单位为例，对质量技术监督事业单位体制改革进行研究，并借此为全国事业单位改革政策的制定和调整寻求启示。
关键词：质量技术监督 事业单位 改革

1 事业单位公共管理理论
当前，公共管理领域主流的观点认为，社会共同需要是界定国家事业职能范围的根本标准。社会共同需要的事务具有下述特征：第一，它是只有以社会为主体来组织和实施才能实现的事务；第二，它是社会成员个人和私人组织不愿办而又是社会存在与发展所必需办的事务；第三，它是惟有以社会为主体去举办才能有效地协调社会全体成员利益的事务。根据这个基本标准，我们可以在大千世界的诸多事务中正确识别社会共同事务与非社会共同事务，从而正确区分国家事业与非国家事业，重新界定在市场经济条件下国家事业职能的范围。
为适应市场经济的需要，分离事业单位的两种性质不同的职能，就成为事业单位改革的关键所在，也是促进部分事业单位走向市场化的根本途径。

2 质量技术监督事业单位的现状
质量技术监督部门的事业单位包括产品质量监督检验、计量检定、标准化、特种设备安全监督检验、纤维检验等机构。2008年末，仅江苏省质监系统就有技术机构192个，从业人员5371人。可见质监系统事业单位数量之多，涉及人员之广。
质监系统事业单位是按照上下对口的计划经济体制规则设立的，隶属于质监行政机关，提供标准化、计量测试和质量检验等技术服务。具有以下特点：一是在政府框架内组建的。技术机构负责人由质监局任命，人财物归质监局调配。二是从事法规性和指令性检验检定的比较多。质检机构主要是执行省市定期计划的抽检和委托检验。计量机构主要是负责量值传递，执行强制检定和其他检定工作。三是市场竞争能力不强。这些技术机构自成立以来就附属于质监局，服从和服务于质量监督、打假治劣大局，缺少或没有参与市场竞争的能力和意识。

3 质量技术监督事业单位存在问题及分析
长期以来，质监系统事业单位对改革和市场经济认识不足，不是靠技术和服务主动去参与市场竞争，而是仍想依靠行政或国家计划开展检验检测工作，这是制约质监各项事业发展的主要因素。具体表现在以下几方面：

3.1 机构设置不合理。同一城市或相近地区相同专业门类技术机构数量过多，造成检测资源的极大浪费，部分地区技术机构之间靠降低质量、减少程序等争抢业务，使得履行职能的能力下降，难以为经济建设提供高质量技术服务和技术保障。

3.2 装备配备不科学。基层技术机构基础设施老化，检验装备落后，检验检测能力低，不能充分履行自己的职能；也有一些技术机构未充分预测市场前景，盲目投资购置了大中型设备，结果业务量不足，造成检验能力的浪费。

3.3 行政事业不分离。即政事不分，事业单位承担的社会服务功能与拥有的某些行政权力合二为一，导致事业单位在实际运行中职能的混同。在很多基层局，由于监管力量不足，需要技术机构人员协助开展监督巡查。而技术机构对企业开展有偿服务时，也经常扛着质监局的牌子。行政与事业互惠互利，密不可分。

3.4 经费来源无保障。质监技术机构大部分属经费自收自支单位，除完成各级监督检验和行政执法委托检验外，要靠向社会公众提供有偿服务来维持生存。随着市场经济的深入，指令性质量检验任务越来越少，经费只有靠有偿服务筹集，这就对其检验公正性产生影响。

3.5 体制改革不彻底。有些地区对技术机构体制进行了改革探索，如江苏省2006年初进行了特种设备检验机构联合重组，撤销全省95家特检机构，成立省特检研究院和19家分院，特检机构的人、财、物都不再由所在地质监行政机关管理。改革四年来，由于“监察”、“检验”两方平行发生作用，一些检验机构将经济效益上升到高于社会效益的地步，产生了“客观”上的矛盾，改革未达到预期的效果。

4 技术机构体制改革分析
为适应国际行政改革的大趋势，我国政府的主要职责将定位在为市场经济的运行和发展创造环境和条件，中心工作从“划桨”转为“掌舵”。顺应这种政府职能的转变，按照“满足社会共同需要”作为国家事业职能的理论，质监部门要解决政事不分的问题，必须分离事业单位的两种性质不同的职能，对质检机构（含特检机构）和标准计量机构进行分类改革。

4.1 质检机构市场化 随着市场经济的逐步深入，检验机构（含特检机构）将以向市场提供公正有偿服务为主要职能，不再属于提供 “社会共同需要”的事务，因此质检机构可不按国家事业模式来管理，与质监局脱钩，管理体制由事业单位性质向企业单位性质转变，运行机制由行政事业单位管理模式向有限责任公司模式转变，单位性质也由事业单位向企业制的社会中介服务组织转变。

4.1.1 人员安置。市场化之前首先要进行优化重组和减除冗员，撤销一些规模小、能力弱的县级机构，组建有实力、上规模的检验联合体。对年龄、技术能力达不到要求的人员，通过一次性补贴鼓励提前离岗，或调整到非业务岗等方式进行分流，形成一支高效、精干的检验检测队伍。

4.1.2 资金来源。检验机构以其现有资产并吸收单位职工股份作为出资，单独在工商部门注册，取得独立法人资格，成立有限责任公司，并以出资额为限对外承担法律责任。由于检验机构职工持有股份，更能调动广大检验人员的积极性和创造性，形成所有者、经营者、从业人员的利益共同体，从而有利于推动质检机构技术进步和和谐发展。

4.1.3 业务渠道。检验机构的业务主要是接受公众委托，包括接受政府委托。政府部门对所有检验机构均一视同仁，使检验机构之间的竞争建立在完全平等的基础上。强化宏观管理，做好包括资质审定、公正性检查、职业道德检查和纪律检查等工作，特别加强对违规检验机构的制裁力度。使得检验机构真正成为独立、公正自负盈亏的中介组织。

4.2 标准、计量机构公益化 事业单位改革不能一味地“市场化”。很多公共服务，以垄断的形式或以垄断式的竞争形式运行是最有效的。标准、计量技术机构不同于一般的科研机构，它提供的是“社会共同需要”的技术服务，应作为公益科研类事业单位管理。

4.2.1 经费保障。国家质检总局曾表示，要争取标准、计量研究技术机构纳入公益科研类，按照非营利机构进行改革，经费由财政全额保障。非营利机构不以盈利为目的，并不意味着不盈利、不赚钱，而是指所得的盈余用于成本支出，以收抵支，所以同样要科学管理，赋予活力。

4.2.2 政事分开。改变用管理党政机关的办法管理事业单位的做法，逐步取消事业单位的行政级别。通过改革，彻底实现政事分开。划清行政机关与事业单位的职责界限，该由行政机关履行的职能，一定要履职到位，该由事业单位承担和市场机制完成的，行政机关不得越位。将辅助性、技术性的工作职能交给技术机构，做到还政于政，还事于事。

4.2.3 内部管理。在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的管理自主权。引入竞争激励机制，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机和活力的用人机制。通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造性，促进优秀人才成长，增强事业单位活力和自我发展能力。

5 结语
质量技术监督事业单位是全国事业单位的缩影。本文通过“社会共同需要”这一界定国家事业职能范围的标准，对质监系统事业单位改革进行分类研究，解决政事不分、“改革一刀切”等问题，以促进事业单位改革顺利、有序开展。

中央编办：事业单位改革应强化事业单位公益属性

　　新华网北京７月１１日电（记者贾楠）公益机构改革与公共服务发展国际研讨会１０日至１１日在北京召开。中央编办副主任黄文平在作主旨发言时表示，政府举办事业单位的目的是提供公益服务，事业单位改革应强化事业单位的公益属性。

　　黄文平表示，公益机构改革与公共服务发展是重大的理论和实践问题，与经济社会发展、国家安定和谐密切相关。事业单位是中国公益机构的主体，是提供教育、科技、文化、卫生等公益服务的重要载体。改革开放特别是党的十六大以来，各地区和各有关部门积极探索事业单位改革，为促进经济社会发展、改善人民群众生活作出了重要贡献。进入新时期新阶段，满足人民群众日益增长的公共服务需求的任务更加艰巨。发展公共服务，促进社会事业发展，迫切需要深化事业单位改革。

　　黄文平说，目前，事业单位管理体制不顺、运行机制不畅，是制约社会事业健康发展和公益服务有效提供的关键所在。深化事业单位改革，需要抓住事业单位的本质属性，区分不同情况分类进行改革；需要理顺政府与事业单位的关系，明确政府举办事业单位的责任和范围；采取鼓励措施，引导社会力量兴办公益事业；明确事业单位功能定位，推进事企分开。

东莞事业单位分类改革明年上半年完成
来源： 南方日报

　　昨日，东莞市启动事业单位分类改革工作。按照市政府日前出台的《东莞市事业单位分类改革实施方案》，全市事业单位将分为行政类、公益类、经营服务类三个类别，改革将于明年上半年完成。

　　副市长李小梅在昨天的有关会议上说，事业单位分类改革要坚持三个“只减不增”原则，即机构个数只减不增，机构编制只减不增，财政补助只减不增。

　　目的：提高公益服务的质量和水平

　　李小梅在会议上说，实施事业单位分类改革的根本目的，不是要把事业单位搞小变弱，也不是为了减人、减机构、甩包袱，而是要不断提高公益服务的质量和水平。

　　她说，东莞的事业单位已成为发展社会事业的主体力量，但总体来看，事业单位改革滞后于经济体制改革和政府机构改革。政事不分，事企不分，事业单位行政化倾向严重，功能定位不清，运转机制不灵活，管理不规范，激励约束机制不完善等一些深层次矛盾和问题仍然存在，直接影响到事业单位为社会提供公共产品和公益服务的质量和效率。

　　她说，当前，东莞正处于经济社会发展的转型期，市民对优化公益服务、改善生活水平的要求越来越迫切。然而，目前经济发展和社会事业发展中“一条腿长、一条腿短”的问题比较突出，教育、卫生、文化等公益事业发展相对落后，公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，服务质量和效率不高等问题还没有从根本上得到解决。

　　“从根本上解决这些问题，迫切需要推进事业单位分类改革。”李小梅说。

　　实施事业单位分类改革是大势所趋，势在必行。2006年，广东省被中央确定为事业单位分类改革试点省，分别在省水利、交通、环保等部门及深圳、佛山进行了改革试点，取得了良好成效。今年，省委、省政府决定在全省范围内推开。

方向：将现有事业单位分为三类

　　按照改革方案，此次改革要将现有事业单位分为行政类、公益类、经营服务类三个类别，公益类又具体细分为公益一类、公益二类、公益三类三个类型。

　　对行政类事业单位，要通过各种方式将行政职能划归行政机构，或逐步转为行政机构。对经营服务类事业单位，改革方式是转为企业。对公益类事业单位，要按照分类后各类单位的不同特点，强化公益属性。

　　分类后，行政类事业单位经费比照行政机关有关标准拨付，公益一类经费按财政补助一类拨付，公益二类经费按财政补助二类拨付，公益三类和经营服务类经费自理。

　　目前使用事业编制的社团组织、人民团体、行业协会、学术联谊、咨询经纪、鉴定评估、公证、认证等机构，不进行分类，今后将逐步转为民间社团或社会中介组织。高等教育、中等职业教育、技工学校暂不分类，其机构性质、人员编制等维持现状。

　　市政府将对现有事业单位进行清理整顿。对工作任务相同、相近或在一个区域内重复设置的，要打破条块、部门界限进行重组；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一但仍有社会需求的，要予以合并；对产出效益差的，要予以撤销；对公益服务任务萎缩，工作量严重不饱和或工作任务已完成的，要予以整合或撤销。

　　李小梅在昨天的会议上说，要科学合理划分类别，防止出现“经营服务类往公益类挤、公益类往行政类靠”的倾向，防止把公益目标、职责任务、运行方式基本相同的单位划入不同的类别，导致相互攀比，引发不必要的矛盾。
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不同意作者关于特种设备检测机构转型市场的建议。市场经营本身意味着利润和市场的竞争，如何能保证特种设备检验检测的严肃、正确、科学及代表性。更何况许多欧美国家在这一方面也是国家财政投入为主，不是没有先进的经验借鉴。作者是唯恐国家不乱，还是别有用心？频繁的锅炉爆炸事件，足以说明重大安全事故后，政府在处理此类事故的权威性，及其稳定性。您的意思是要某一公司经理代表政府负责处理民众安全的事宜了？？这恐怕不是百姓所希望看到的。

把技术机构说的一无是处，实际上，压榨剥削技术机构的恰恰就是质量技术监督局，没有了技术机构，质量技术监督局这个部门也就失去了存在的意义。
在现实生活里和各论坛上，许多人一提起计量检定机构，往往说计量局，要知道，计量局改名叫质量技术监督局都20年了，为什么各地的人还说计量局呢？甚至许多人还认为计量局和质监局是俩个部门，质监局应该反思下这20年来到底做了什么，是什么原因让人们只知道计量局而不知道计量局在20年前就改名叫质量技术监督局呢？
不管怎么改革，只要考核技术机构还是以经济任务为主，技术机构的问题就不会改善。