【原创】从“已有国家标准”药品谈起

F在路上

2015/09/16

私聊

国家标准GB

从“已有国家标准”药品谈起
——纪念可能即将废除的“已有国家标准”一词
　　关于“已有国家标准”这个词汇，其实SFDA无意中闹了点笑话。
　　SFDA的“已有国家标准”想要说的意思其实是：“建国以来卫生部和之后的药监局批准过并公布了标准的国产品种”以及“1998年药监局成立之后批准过的进口品种”，可是，确实很难用一个简单的词概括上述范围，于是，SFDA在缺乏对相关法规研究的情况下，就使用了“已有国家标准”这个词——这是不妥当的。
　　首先，我们不妨来说说，什么是“标准”，“标准”这个词，所对应的英文即是“specification”，ICH的相关指南中已经明确的定义了，观其精髓，在于：
　　① 由生产商提出并验证；
　　② 由药监管理机构批准；
　　③ 是批准产品的必要条件。
　　由这个定义可知，药品的“标准”其实相当于中国质监管理中的所谓“企业标准”。——我们知道，按现代的工业生产质量控制和监督的理念，任何产品都是要有“标准”，所谓的“合格产品”也就是符合“标准”要求的产品，“不合格产品”则是不符合“标准”规定的产品，没有“标准”则无从谈质量监督，更无从谈责任和管理，是以任何产品都必须有标准。
　　然而，标准在国内是分不同等级的，通常来说即“国家标准”、“地方标准”、“行业标准”、以及“企业标准”。具体法规可研读《中华人民共和国标准化法》和《中华人民共和国标准化法实施条例》，为了节省大家的时间，我简单概括整理一下，如下：
　　① 国家标准和行业标准理论上有“强制性”和“推荐性”之分（我们常见到的“GB/T”打头的标准代号，其中的“GB”就是“国家标准”的代号，“T”就是“推荐”的代号），但是，法规又说了：“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准。”（见：《中华人民共和国产品质量法（2000年修正）》）——你想想，所有工业产品中，不可能“危及健康和人身、财产安全的”还真没有几件，绝大多数产品细究起来，都是“可能危及人体健康和人身、财产安全”的，——也就是说，管你是什么产品，实际操作中您也别看啥推荐不推荐，统统的去按照国标和行标办事准没错，否则难免自误。
　　注意：按《标准化法》的规定，药品的国家和行业标准，是强制标准。
　　② 在没有国家标准的情况下，各省\自治区\直辖市可以就工业产品的“安全、卫生要求”方面制定地方标准，该标准在当地是强制性的，例如北京质监部门制定的《奥运会食品安全执行标准和适用原则》就属于“地方标准”。——一旦有相应国家标准出台，则地方标准自动废止。
　　地方标准在医药领域自有一席之地，容后再议。
　　③ 若是没有相应国家标准和行业标准的产品，企业必须提交自己制定的“企业标准”，而有国标和行标的话，国家鼓励企业制定比国家标准和行业标准更高的企业标准，在企业内部施行。
　　④ 必须注意的是这段法规，“工程建设、药品、食品卫生、兽药、环境保护的国家标准，分别由国务院工程建设主管部门、卫生主管部门、农业主管部门、环境保护主管部门组织草拟、审批；其编号、发布办法由国务院标准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定。”
　　——也就是说，我们制药行业的标准制定、标准出版、产品生产、质量监督都是独立的，不是由质监部门而是由药监部门来负责。
　　但在根源上，所谓国家标准的定义还是按照《标准化法实施条例》所述的“由国务院标准化行政主管部门编制计划，组织草拟，统一审批、编号、发布的标准”，这才是“已有国家标准”的真正含义，由此可见，SFDA的05版《药品注册管理办法》所说的“已有国家标准”药品，其实和《标准化法》中“国家标准”的概念不一致的。例如，SFDA认为98年后批准进口的药品也属于“已有国家标准”，这是法理的错误，所谓的进口药品，所提交的仅仅是“进口标准”，也就是相当于“企业标准”，作为区区一介外企，其提交的进口标准，怎能认为是“国家标准”？前面说过，必须是“由国务院标准化行政主管部门编制起草审批”的标准，才能是“国家标准”。
　　而且，根据《标准出版发行管理办法》国家标准是必须要出版公布的，但我们知道，大家是无法从正规渠道搞到进口药品的标准的，这些进口标准是不出版不公开的，它们其实只是“企业标准”而已，作为企业标准，由于其涉及企业的商业秘密，企业在提交时就有权要求保密。——搞清楚了这一点，我们就能更清楚的明了为什么《药品注册管理办法》的“已有国家标准”的提法不合适。
　　再从另一个角度看，《标准化法》是由国务院发布的“法律”，《药品注册管理办法》仅仅是由国务院下属的SFDA发布的“部门规定”，毫无疑问《药品注册管理办法》应该服从《标准化法》，其“国家标准”的概念应该与《标准化法》一致。
　　⑤ 可喜的是，当前正在征求意见的新《药品注册管理办法》已经取消了所谓“已有国家标准”这一提法，而替之以“仿制药”。——这是正确的，然而，对哪些才算是“仿制”依旧没有严密的范围界定，且后半段的征求意见稿可能是行文仓促，居然个别地方又冒出“已有国家标准”这个词来，则是需要改正的。希望这次的立法更严谨些，让以后的药政法规不再累累的发布补充规定了。
　　——我们的药政法规，这多年来总是喜欢补丁叠补丁，像极了微软的操作系统，在法规的修改完善方面应该学习欧洲的立法，欧盟发布的有关药政的指令，其在不断增添修改的过程中，总会阶段性的把累积起来的补丁整合修订入核心的指令中，使得该指令能够在不断更新中保持完整连续，不至于让企业还要一个一个的去翻看多年的补丁规定。
　　⑥ 前面说了说地方标准，则又涉及到有关药政管理的两个问题，一个是中药材，一个是药用辅料。
　　按照05版《药品注册管理办法》规定，中药申请时，要求其药味得是有“法定标准”的中药材，这个法定标准就包括了地方标准，否则，就要按照2类（新发现的药材）论处，研发成本就海了去了，而地方标准各地零散，不好搞到，这让搞冷僻植物的中药研发的同志们很苦恼，当然也有聪明的，主动的去本地申请一个“地方标准”，于是就堂而皇之简简单单的解决了这个问题，当然，此举也是无奈——颇有点逼良为娼之嫌，但愿新注册管理法规能够给传统中药的研发更合适的空间，如果能够有比较合理的康庄大道，相信谁也不会愿意弯弯曲曲的走旁门左道。
　　至于药用辅料，问题则比较复杂，很长一段时间以来药用辅料的监管都在亚真空状态，一方面，以前地方就可以批准药用辅料，导致各地审批混乱，散乱不堪；另一方面，由于过去的实际申报中，食品级的辅料也能作为合法来源采用，甚至化工级的物料，企业只要做个精制的内控标准，也能够通过审批，如此一来，谁还吃饱了撑着自找麻烦注册成“药用辅料”？
　　后来SFDA也意识到问题的严重性，若辅料的质量没有保证，制剂的质量也不可能有保障，于是，05年酝酿着要提高药用辅料的要求，也发布了征求意见稿和暂时的执行意见，见《关于《药用辅料管理办法》（征求意见稿）网上征求意见的函》和《关于印发药用辅料注册申报资料要求的函》，可是一些新的问题也随之而来：例如，除了《药典》二部的第二部分正文所列的那些辅料标准外，还有按照国标（GB开头的）执行的十几个辅料标准，更有地方药监局多年来批准的数量不详的辅料标准，最后连SFDA自己都不晓得到底批准了多少辅料标准，也因此有了2004年11月的《关于开展药用辅料地方标准摸底调查的通知》······这么乱的标准情况，使得如今的药用辅料注册无所适从，根据《关于印发药用辅料注册申报资料要求的函》，当前辅料注册也是按照有无“国家标准”来审评的，如果没有“国家标准”则要求做临床，这投资就太大了，国产的还好说，不规范的继续不规范，反正被查到的可能性比较小；而进口辅料的注册却被无端限制了，毕竟药典收载的和GB国标收入的辅料没几个，很多辅料事实上已经在中国制药领域使用了多年，却没有收入药典和国标，进口时难以按“已有国家标准”办理。后来，SFDA有出了个《关于药用辅料使用地方批准文号有关问题的复函》，顺着这个意思看，SFDA貌似也承认辅料的地方标准的有效性，可以作为“已有国家标准”看待，然而，天知道中国这许多省市几十年来都批准了啥辅料，连个切实可靠的搜索途径都没有，药用辅料之路，难，难，难。

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