分配政策

近日，有关科研经费分配体制改革的话题很热。有学者通过媒体列举出种种怪现状，比如政府部门官员在科技决策、科研经费分配上权力过大，经费审批透明度不够，庸俗的人际关系影响公平，“小钱大审、大钱小审”等。与学者们交谈，大家都认为从财政渠道划拨的科研经费快速增长，使得这些问题、争议凸显，也使得改革分配模式的呼声日益急迫。 　　目前我国科技研发项目分为自由探索和国家任务两部分。自由探索项目的立项程序是先由学者提出申请，再经国家自然科学基金会组织专家评审，程序严格。专家们认为其公正性已不亚于国际学术组织，所以尽管国家自然科学基金项目的经费不多，但是获得者都引以为荣，作为自身科研实力的标志。而国家任务项目，资金量很大，远远多于前者，但从立项、审批，到资金分配，似乎在程序、制度的严格性与公平等方面却存在较多争议。这就是有些学者所说的“小钱大审，大钱小审”。 　　迄今为止，我国的科研事业还处于奋起直追的状态，企业、行业、国家层面亟待解决的问题很多，因而以“计划”、“工程”名义集中力量完成国家任务，就成为组织研发的主要形式。这种做法虽然取得了可喜的成绩，但也暴露出一些问题。在某些领域投入大量资金、力量的“计划”项目没有搞出批量生产的产品，反倒是一些没分到经费的民间中小企业开发出占有世界市场很大份额的产品。因此，在国家任务项目方面，不但要引入专家评审、同行评议的机制，还要引入类似于建设监理制度的研发监督机制，改变目前花大量时间和精力去争项目、分经费，钱分下去怎么花、干得如何反倒没人监管的现象。 　　在项目评审、经费分配机制上，国际上通行的原则是裁判员、运动员不能兼任，科技发展计划的制定者不能同时是参与者，在其中获得经费。我们在资源配置上的改革应遵循这一原则，减少对权威的倚重，强化同行评议机制。我们应强化科技部门在政策、咨询方面的作用，淡化其在经费分配方面的权力，以杜绝权力寻租，减少腐败的发生。 　　曾有学者提出，建设以企业为主的自主创新体系。但笔者认为，这在现阶段还仅仅是一种发展方向，因为我国企业的科技创新机制还亟待健全，研发实力还亟待提升。这从近几年国家科技大奖的结果中可以看得很清楚。以2009年为例，三大科技奖通用项目高校获得的奖项占到64.8%，而高校获得的国拨科研经费一直没超过10% 技术发明奖项目本应大多出自企业，但是近年来这个奖项超过一半由高校包揽。 　　作为研发主体，企业应该加大对新技术、新产品的研发投入，即自筹经费搞研发，而不是从财政渠道取得经费。企业通过自主研发获得新技术是企业应有的职责，企业自身实力不足，拿到项目、经费后再包给院所、高校，这在程序上是本末倒置，很难保证把钱用对地方。 　　当然，科技研发最终目的是将成果转化成生产力，提升对社会、经济发展的贡献率。在现阶段企业、行业仍然有大量共性问题需要解决的情况下，我们应该成立科研攻关机构，由经济、法律、知识产权方面的专家组成，资金由国家、行业共同筹措，选择合适的专家、团队承接项目，成果由全行业共享，而不是把财政研发经费直接投给某个企业。

近日，经碳达峰碳中和工作领导小组同意，生态环境部印发实施了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《配额方案》）。针对《配额方案》中社会关注的重点内容，生态环境部应对气候变化司相关负责人介绍了有关情况。问：《配额方案》作为全国碳市场的重要基础制度文件，在编制过程中遵循了哪些基本原则？答：配额分配制度是全国碳市场的重要基础制度，是保证碳市场健康平稳有序运行、实现政策目标的基石。《配额方案》规定了全国碳市场发电行业2021、2022年度配额核算与分配方法，明确了配额发放、调整及清缴履约等管理流程。《配额方案》编制遵循的主要原则有“三个坚持”。一是坚持服务大局。以助力我国实现碳达峰碳中和为目标，充分考虑国际国内经济形势、保障能源供应等因素，在保证配额总量增长适应经济社会发展对电力行业增长要求的基础上，合理设计方案。《配额方案》采用基于强度的配额分配思路，不要求企业二氧化碳排放量绝对降低，而是基于实际产出量，即实际供电量、供热量越大，获得配额也越多，不会对电力生产形成约束，不影响电力供应保障。二是坚持稳中求进。2021、2022年度配额分配方案基本延续2019年—2020年的总体框架，配额分配的总体思路不变、覆盖主体范围不变、相关工作流程基本不变。同时坚持问题导向，针对第一个履约周期出现的未分年度设定基准值等问题，持续完善配额分配方法，夯实数据基础，提升信息化管理水平，优化调整各类机组的供电、供热基准值，保证行业配额总量和排放总量基本相当。三是坚持政策导向。鼓励大容量、高能效、低排放机组和承担热电联产任务等机组，使碳排放管理水平较好、排放水平低的企业可以通过出售富余配额获得收益，碳排放管理水平相对较差、排放水平高的企业存在缺口需要购买配额，树立“排碳有成本，减碳有收益”的价值导向。配额分配过程中采用冷却方式修正系数、供热量修正系数、负荷（出力）系数修正系数，以鼓励机组更大范围供热、参与电力调峰，充分发挥碳市场在优化电源结构、促进电力行业清洁低碳转型方面的引导作用。问：这次发布的《配额方案》与第一个履约周期相比有哪些改进和优化？答：相比于第一个履约周期配额分配方案，2021、2022年度配额分配方法在整体上保持了政策的延续性和稳定性，同时结合党的二十大精神及新形势新任务和行业技术进步等实际情况作出调整优化，在配额管理的年度划分、平衡值、基准值、修正系数等方面作出了优化，概括起来为“五个更加”。一是实行配额年度管理，日常管理更加精细。为更好与我国碳排放管理的年度目标衔接，推动配额预分配、核定、清缴等环节按自然年常态化管理，区别于2019年和2020年采用相同的配额分配基准值、两年合并履约的做法，2021、2022年度采用了不同的配额分配基准值。基于上年实际排放情况确定第二年基准值，使基准值更加符合行业实际情况，体现了发电行业能效逐年提升和单位产出碳排放逐年下降的趋势。2021、2022年度分别发放配额、开展履约，特别是在实施履约豁免机制统计配额缺口率时，改为分年度计算。二是首次引入平衡值，信息发布更加透明。全国碳市场2019—2020年度的建设运行有力促进了企业碳排放管理意识和能力水平提高，2020年实测燃煤元素碳含量机组占比大幅提高，导致行业总体碳排放强度计算结果比基准值测算时依据的企业排放数据偏低10%左右，使得2021、2022年基准值在数值上与2019年—2020年相比存在较大差异。为便于社会各界更好理解，《配额方案》引入了平衡值。平衡值是各类机组供电、供热碳排放配额量与其经核查排放量（应清缴配额量）平衡时对应的碳排放强度值，是制定供电、供热基准值的重要参考依据。三是优化配额分配基准值设置，政策导向更加明确。《配额方案》以2021年各类机组平衡值为基础，按照配额总体平衡、行业企业可承受、鼓励先进、惩罚落后的原则，充分考虑发电行业技术进步，在第一个履约周期基准值的基础上，对各类机组的供电、供热碳排放基准值进行了优化调整，使2021、2022年度基准值能够真实反映行业碳排放实际水平，总体上体现了激励高效清洁机组、约束低效机组的政策导向，与当前碳排放管理的要求相符。四是调整机组负荷（出力）系数修正系数适用范围，民生保障政策更加突出。与2019年—2020年仅在常规燃煤发电机组配额分配时采用负荷（出力）系数修正系数不同，为体现全国碳市场对高效供热生产的支持，2021、2022年在常规燃煤热电联产机组配额分配时，也采用负荷（出力）系数修正系数，对热电联产机组低负荷运行给予配额补偿，体现“保供热、保民生”的政策导向。五是减轻基层和企业负担，惠企措施更加丰富。通过简化规则，提升信息化水平，减轻基层负担。在预分配环节，以2021年该机组经核查排放量的70%作为2021、2022年度各机组预分配配额量，简化了预分配配额的计算方法，便于操作，有利于提升工作效率。通过履约缺口率上限豁免政策、燃气机组豁免机制和可预支2023年度配额的灵活机制等减轻企业负担。改进配额发放工作流程，依托信息平台开展配额审核与发放，实现智能化配额管理，确保数据的准确性和计算方法的一致性，提高工作效率和质量。问：2021、2022年部分火电机组受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力，《配额方案》中有哪些减轻企业负担的措施？答：考虑到2021、2022年疫情影响及能源保供压力，为有效缓解发电行业履约负担，《配额方案》延续了上一个履约周期对燃气机组和配额缺口较大企业实施履约豁免机制，新增灵活履约机制及个性化纾困机制。一是延续在核定配额环节控制配额缺口较大企业和燃气机组的配额缺口，采取清缴配额豁免的方式，当重点排放单位核定的年度配额量小于经核查排放量的80%时，其应发放配额量等于年度经核查排放量的80%。据测算，该项政策2021年度将减轻306家企业负担。二是考虑到2021、2022年企业受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力，增加可预支2023年度配额的灵活机制，缓解配额履约给重点排放单位带来的压力。对配额缺口率在10%以上（含）的重点排放单位，确因经营困难无法通过购买配额按时完成履约的，可从2023年度预分配配额中预支部分配额完成履约，预支量不超过配额缺口量的50%。三是为科学、精准、有效地减轻重点排放单位的履约负担，对承担重大民生保障任务的重点排放单位，在执行履约豁免机制和灵活机制后仍难以完成履约的，生态环境部统筹研究个性化纾困方案。问：一家发电企业的配额量是如何计算的？计算公式中的基准值和修正系数是如何确定的？为什么要设置这些修正系数？答：碳排放配额是重点排放单位拥有的发电机组相应的二氧化碳排放限额，2021、2022年度配额实行免费分配，采用基准法核算机组配额量，计算公式如下：机组配额量=供电基准值×机组供电量×修正系数+供热基准值×机组供热量。基准值反映行业平均碳排放强度，按照配额总量总体平衡的原则确定，即行业配额发放总量与应清缴配额总量基本相等、不额外增加行业负担。2022年6月，我们已完成2021年度电力行业碳排放数据核查工作。2021年基准值是根据2021年实际碳排放数据测算得出，准确性较高，2022年基准值是在2021年数据基础上，对标碳达峰碳中和目标，基于近年来火电行业能耗强度和碳排放强度年均下降率反复测算得出。为鼓励机组承担民生供热、参与电力调峰和提高能效等，在机组配额量计算时引入了三个修正系数，包括负荷（出力）系数修正系数、供热量修正系数、冷却方式修正系数。负荷（出力）系数修正系数的设置是为了鼓励火电机组参与电网调峰和保障可再生能源上网，弥补其降低负荷以及频繁启停的效率损失。火电机组负荷率越低，机组单位产出能耗也越高。该系数的设定依据为《常规燃煤发电机组单位产品能源消耗限额》（GB21258-2017）及《热电联产单位产品能源消耗限额》（GB35574-2017），上述两项国标通过大量机组统计数据得出机组负荷率与单位产品能耗之间的数量关系。供热量修正系数的设置是为了满足鼓励燃煤热电联产增加供热量、替代燃煤小锅炉和散煤的实际需要。按照我国目前“以热定电”的热电分摊方式，对于热电联产机组，随着供热量的增加，机组整体效率提升，供电碳排放强度降低。供热量修正系数为基于大量实测样本统计拟合得出，根据燃煤、燃气两类机组在不同供热比情况下供电碳排放强度的变化曲线，得出两类机组的供热量修正系数分别为（1-0.22×供热比）和（1-0.6×供热比）。冷却方式修正系数的设置是为了对缺水地区使用空冷的机组进行鼓励。该系数考虑了因冷却环节工艺不同造成的单位产品能耗差别，区分水冷和空冷燃煤机组，并通过不同赋值修正两类机组的配额量（水冷机组的冷却方式修正系数取1，空冷机组取1.05），与《常规燃煤发电机组单位产品能源消耗限额》（GB21258-2017）及《热电联产单位产品能源消耗限额》（GB35574-2017）提出的冷却方式修正系数保持一致。问：《配额方案》2023年发布，分配的却是2021及2022年度的配额，为何要采用这种“事后分配”的方式？答：《配额方案》编制遵循坚持服务大局和稳中求进的原则，方案测算需要建立在准确可靠的数据基础上，对数据精度要求较高，配额分配的总体要求是供需平衡，尽可能将盈缺率控制在预定目标范围之内。2021年和2022年全国碳市场处于发展初期，碳排放核算核查水平以及数据质量监管能力还有待提升，特别是由于实测燃煤元素碳含量的机组比例变化较大，碳排放数据存在一定不确定性。而采用“事前分配”，需要对碳排放数据进行精准预估，要建立在高质量碳排放数据和科学准确的分析预测等工作基础上。为稳妥起见，我们采用“事后分配”的方式，延续第一个履约周期做法，更好地保证配额分配总量符合预期目标，既不会因为分配总量收缩过紧造成行业减排负担过重，也不会因分配总量过于宽松导致碳市场无法更好地发挥促进减排的作用。由于第一个履约周期已经释放政策信号，企业对碳排放基准值下降也有所预期，因此“事后分配”并不会影响全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具发挥作用。此外，目前大部分地方试点碳市场也采用配额“事后分配”，实践表明现阶段采取“事后分配”的方式能够更加精准把控配额分配总量和行业总体减排力度。下一步，随着全国碳市场数据质量制度不断完善，管理水平逐步提升，数据获取时效性和准确度提高，我们将积极研究如何由“事后分配”逐步调整为“事中分配”或“事前分配”的具体方案，尽可能提早向市场主体明确预期。

2010年9月，我国973首席科学家施一公、饶毅，撰文说中国科研经费分配靠关系，并在美国《科学》杂志刊登。近日，科技部就此作出回应：美国《科学》杂志刊登的“中国的科研文化”一文，涉及我国基础研究科研经费分配问题，与事实不符。发言人称，发言人的论据是“各环节符合国际通常方法”，项目在规划、立项、评审和验收等各个环节，按照国际通常办法，都建立了由各学科领域高层专家所组成的专家委员会，参与项目全过程的评审和监督管理。“向科技部反映问题渠道畅通”，对任何违反科学道德、科研诚信、违规违纪的不端行为，采取零容忍态度，有举必查，查实必究，绝不姑息。　　对于科研经费分配还是拉关系？众多学者在博客发表热议。 　　王辉：科技体制与科技人员是怎样的关系? 　　当人们怀疑科技管理体制有问题的时候，与科技人员是否有关?我认为科技体制好坏尽管与科技人员的切身利益有关，但科技体制本身与科技人员无关，人们批评体制存在问题不是批评科研人员存在问题，所以批评科技体制的结果并不是对科技人员的奋斗不公。万部长列举了我们在科技方面已经取得的光辉成就，以此来证明我们的科技管理体制是健康的。但我们是否应该问一下，如果我们的科技管理体制更完善的话，我们目前每年如此大的科技投入是否应该取得更大的产出?如果其它方面不好计算，那么我们在国际期刊上每发表一篇论文国家投入多少钱?是否比美国科学家发一篇文章花费的钱要多的多?可以参考周耀旗老师博客的文章：用科学方法来分析科技部是成功还是失败。 　　科研允许失败，那总不能以此为借口来搪塞我们在科研经费上的分配不公所导致的产出低下吧，“汉芯”这类的事件总不属于科研失败吧，那么我们是否应该检讨一下，这样的造假行为，为什么能通过科技部组织有关院士参加的专家组的验收?还有多少个类似的事情没有被发现?“汉芯”事件以后，科技部在863和973这类重大课题的结题验收方面，做了哪些改进以堵塞一些漏洞?既然大家都指出存在的问题，科技部就应该认真接受大家的意见，研究解决的方案才是，不要和当初中国足协一样总是狡辩，因为盖子总有揭开的时候。 　　王涛：科技部的委屈和困惑(自白篇) 　　想一想我们科技部，建国六十年来可以说是兢兢业业，响应国家领导人的决策，兼顾大局，策心策力，为中国的科学技术的进步可以说是做出了汗马功劳!建国的时候，中国的科学技术可以说是一穷二白，地上跑的、水里游的、天上跑的，有几样是科技产品，不都是自然产物么?就是在我们科技部的正确领导下，中国的科学技术才开拓了新局面。看看水里游的吃的不再是自然食料而是含高科技的食料，长得是又好又快。再看看地上跑的，大车加小车，都是高科技，虽然交通阻塞几乎天天发生，但那是城市规划的问题。天上不仅有了我们的大飞机，更有了飞往太空的火箭和卫星，哪一个不包含了我们科技部的心血? 　　历史已经证明，我们科技部的决策是正确的，是从大局出发的。中国的哪个科学家我们没有支助过?中国的哪项发明我们没有过问过?中国的哪项科技事业我们没有参与过?前前后后，人人事事，科技部可以说是任劳任怨。我们请过功么?我们抱过屈么?没有我们科技部，就没有我们中国科学技术迅猛发展的今天，更没有灿烂的明天! 　　一些科学家，不能只是看到国外科技政策的优点，而看不到缺点，不能只是看到国内科技政策的缺点，而看不到有点。我们建立的具有中国特色的科技决策制度是符合当前的中国发展现状的，是有利于中国科学技术进步的。希望中国的科学家好好务本，努力争取做出更多的世界第一流的贡献。(节选) 　　黄秀清：施一公、饶毅两位教授把好事搞砸了 　　朱猛进老师对科技部回应施一公、饶毅《科学》社论进行了解读，有一定道理。从科技部的官员下面这段话可以解读出新的东西： 　　(近年来，973计划在农业、信息、材料、能源、人口与健康、资源环境、综合交叉和科学前沿等领域，解决了一批重大科学技术问题，为经济社会发展提供了重要的科技支撑。例如：超导材料科学，脑结构与功能的可塑性，太赫兹重要辐射源及探测，量子通信与量子计算，诱导性多能干细胞培育活体小鼠、化学复合驱采油、高强度钢等一批世界瞩目的重大基础研究成果，大大提高了我国基础研究领域的原始创新能力，也为世界科学事业做出了贡献。这些成就凝结着承担科研任务和参与规划、立项、评估、管理的一大批科学家、科技管理人员的辛勤汗水和求实奉献的精神，我们诚挚感谢他们为我国基础研究所作的杰出贡献。) 　　请注意，这段话没有专门提施一公和饶毅教授从事的生命科学!在列举了为我国基础研究所作的杰出贡献的基础研究中，没有提及施一公、饶毅教授的任何工作。其实这位官员最想说的是，国家为你们提供了足够好的科研条件，你们两位也拿了不少钱，可并没有做太多贡献，科技部已经很不满意了，你们居然还跑到外面乱嚷嚷。话又说回来，施、饶两教授有点操之过急，现在就试图简单地借助外力对经费分配体制进行改革，有点异想天开，应该先静下心把自己的科研工作做好，一旦手里有被认为“为国争光”的硬家伙，再从内部寻找改革的突破口，外力的介入只能起到副作用，现在看来，两位把好事搞砸了。 　　黄晓磊：施饶两位说“江湖事儿” 科技部说“面子事儿”? 　　施饶两位说的应该是“江湖事儿”，而科技部说的则是“面子事儿”。从表面上来看，科技部说的可能也没错，项目的立项、评审、监管都是有程序可依的，也都是根据国家需求来的，怎么可能有分配问题嘛 而施饶两位想说的是江湖上的事儿，江湖事儿往往都是大家都知道，所谓的潜规则。潜规则毕竟是潜规则，如果没有证据，即使大家都知道，(有关部门)自然也可以说你这是不合事实。就像证明一个科学问题，需要更多的证据。那么，这样的证据怎么找啊，谁会给出这样的证据?或者，政府部门干脆自己进入江湖，做个江湖人算了。 　　杨学祥：“学术”和“政治”分开为好 　　最近关于“海归对中国科技政策批评”的争论表明，海归仍然没有忘记中国传统，过于热心政治问题。对于国外的科技规则，很少听到海归的批评，应该是言听计从的。国外的学者也很少有人过问政治问题和科技规则。海归回国后，应该坚持这一传统，不对不同国家的科技规则说三道四。作为“千人计划”的聘请专家，资金条件基本不成问题，应该做好自己的分内工作，而不是修改中国的科技国策。如果一回国，立即陷入科技国策争论，与“千人计划”的初衷相违背。我认为，对外聘的学者来说，“学术”和“政治”分开为好，以免相互干扰，耽误了本职工作。“千人计划”并没有聘请科技政策专家，学术专家在这方面未必是内行。 　　中国和美国的国情不同，照搬美国规则未必能在中国行得通。 　　胡伟平：一场美国《科学》杂志与科技部的PK 　　一边是国内某些学术机构与学者奉为学术观点发表圣坛的《Science》。 一些高校还为能在此杂志上发表文章者提供高达20万以上的大奖。能在此杂志发文成为引无数中华学子竞折腰的壮举。可如今，我们是否也需要质疑一下《Science》上所发文章的观点一定正确吗?我们的科技管理部门已经说出了”No!"。 　　一边是我们国家最高科技管理部门，领导着中国科技发展的伟大事业，代表着中国科技工作的前进方向。我们的科研经费分配很完美吗?《Science》也说出了"No!"好家伙!强强交锋，公说公有理，婆说婆有理，让我等小民也一时难以判断究竟谁说的对! 　　姑且不去判断事情的是非曲直，但既然讨论的是有关科学的问题，当然需要贯彻科学发展观，秉着科学精神好好讨论一下了!倘能达成广大科技工作者从灵魂深处认同的共同价值观与行动准则，则争论或许能收获善莫大焉之果!