质量生态圈

近日，经推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组同意，生态环境部等四部门印发了《[url=https://www.mee.gov.cn/ywgz/zcghtjdd/ghxx/202206/t20220628_987021.shtml]黄河流域生态环境保护规划[/url]》（以下简称《规划》）。《规划》是新时代深入贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示批示精神，着力改善黄河流域生态环境质量的时间表和路线图，为当前和今后一段时期黄河流域生态环境保护工作提供了重要依据和行动指南。　　[b]一、新形势下加强黄河流域生态环境保护具有重大意义[/b]　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，黄河流域生态保护和高质量发展是国家重大战略。习近平总书记一直十分关心黄河流域生态环境保护，近年来，总书记走遍了黄河上中下游9省区，多次对黄河流域生态环境保护提出明确要求，作出重要指示批示。2021年10月22日，习近平总书记在济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，从新的战略高度发出了“为黄河永远造福中华民族而不懈奋斗”的号召。《规划》是落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》“1+N+X”要求的专项规划，对推动黄河流域生态保护和高质量发展具有重要作用。　　迫切需要解决突出生态环境问题、改善黄河流域各省区生态环境质量。治理黄河是治国兴邦的大事，经过一代接一代的艰辛探索和不懈努力，黄河治理和黄河流域经济社会发展都取得了巨大成就。同时，黄河流域依然面临着突出的生态环境问题，流域水质和各省区空[url=https://insevent.instrument.com.cn/t/bp][color=#3333ff]气质[/color][/url]量均低于全国平均水平，特别是汾渭平原污染严重；流域土壤污染程度和尾矿库环境风险较高。要以有效解决流域突出环境问题和改善流域生态环境质量为核心，做好“三个统筹”，即统筹推进山水林田湖草沙等综合治理、系统治理、源头治理，统筹水资源、水环境和水生态，统筹谋划黄河流域生态环境保护和绿色低碳转型，全面提升流域生态环境保护水平。　　迫切需要缓解水资源矛盾、促进可持续发展。黄河以全国2%的水资源承担着沿黄河省区人民群众生活和工农业生产的重要任务，是我国西北、华北地区的生命线。同时，黄河水资源极为短缺，流域水资源开发利用率高达80%，部分支流出现断流，甚至存在挖湖造景的情况。要全方位贯彻落实“四水四定”，加快形成绿色生产生活方式，坚决遏制不合理用水需求，提高水资源配置效率，通过节约用水扩大发展空间、提升发展能力。　　迫切需要提高生态系统质量、筑牢国家生态安全屏障。黄河是连接青藏高原、黄土高原、华北平原和渤海的天然生态廊道，是事关中华民族生存发展的重要生态安全屏障。同时，黄河流域生态系统脆弱，一旦破坏，恢复难度极大。要以筑牢国家生态安全屏障为主要目标，构建黄河流域生态保护格局，因地制宜对重要生态系统采取保护修复措施，强化生态保护监管，提升生态系统质量和稳定性。　　迫切需要加快转变发展方式、推动高质量发展。黄河流域是我国重要的经济地带，煤炭储量占全国一半以上，化工、原材料和基础工业实力较强。2020年，沿黄9省区原煤、焦炭、原盐、烧碱、纯碱、农用化肥、粗钢工业产品产量分别占全国的80%、58%、44%、52%、52%、51%和26%。同时，沿黄河省区产业结构总体偏重，部分地区“一煤独大”“一油独大”，发展新动能不足。要以推动绿色低碳转型为重要抓手，实施生态环境分区管控，加快产业布局优化与结构调整，推进产业全面绿色转型，促进流域高质量发展。　　[b]二、“三个坚持”是黄河流域生态环境保护的主线[/b]　　《规划》内容丰富、重点突出，具有很强系统性、完整性和可操作性，是指导沿黄河各省区制定实施相关规划方案、政策措施和建设工程项目的重要依据。　　一是坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。黄河流域要“有多少汤，泡多少馍”，要把水资源作为最大的刚性约束，坚决抑制不合理用水需求。《规划》坚持“四水四定”，因地制宜分类制定水资源环境承载力要求，促进流域经济社会发展、城镇空间、产业结构布局与资源环境承载能力相适应，全面形成绿色生产生活方式。　　二是坚持解决流域各省份突出生态环境问题。黄河流域生态环境问题突出，环境污染积重较深。《规划》坚持问题导向，通过深入打好污染防治攻坚战，聚焦黄河流域突出生态环境问题，统筹推进工业、农业、城乡生活、矿区等污染协同治理，系统开展重点区域、重点河湖生态环境保护和修复，持续推动黄河流域生态环境质量改善。　　三是坚持用系统方案解决区域协同的问题。黄河流域最大的问题是生态脆弱。黄河生态系统是一个有机整体，要把系统观念贯穿到生态保护和高质量发展全过程。《规划》坚持山水林田湖草沙系统有机整体，统筹流域上下游、左右岸、干支流，充分考虑上中下游差异，因地制宜，分类推进上游水源涵养、中游水土保持和污染治理、下游湿地生态系统保护。　　[b]三、全面推进四大类重点任务[/b]　　《规划》锚定幸福黄河目标要求，提出通过2030年、2035年两个阶段的努力，力争到本世纪中叶，黄河流域生态安全格局全面形成，重现生机盎然、人水和谐的景象，幸福黄河目标全面实现，在我国建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国中发挥重要支撑作用。围绕实现2030年目标，《规划》提出了七项四大类重点任务。　　一是推动绿色产业升级的任务。《规划》提出优化空间布局，推动产业绿色发展，要求科学制定水资源环境承载要求，因地制宜推进生态环境分区管控；推进产业绿色转型升级，开展重点行业清洁生产改造，推进企业园区化绿色发展；积极推进矿产资源绿色勘查开采，促进矿产资源综合利用。以上任务包含了源头管控、产业调整、绿色转型升级等方面，将有效提升工业企业的绿色低碳水平。　　二是着力解决突出生态环境问题的任务。在水环境方面，《规划》提出推进三水统筹，治理修复水生态环境，要求落实水资源用水总量和强度双控，科学配置全流域水资源，实施深度节水控水，推进污水资源化利用；全面深化工业、城镇、农业农村污染治理，加强入河排污口排查整治；维护干支流重要水体水生态系统，封育保护河源区水生态系统，恢复受损河湖水生态系统；实施水体消劣达标行动，综合整治城乡黑臭水体。在大气环境方面，《规划》提出加强区域协作，强化大气污染传输通道城市区域联防联控，分类推进城市空[url=https://insevent.instrument.com.cn/t/bp][color=#3333ff]气质[/color][/url]量全面达标；强化重点行业挥发性有机物综合治理，扎实稳妥推进冬季清洁取暖改造，加强移动源排放管控；有序推动二氧化碳排放达峰，实现减污降碳协同增效，控制温室气体排放，实施适应气候变化行动。在土壤环境方面，《规划》提出加强管控修复，防治土壤地下水污染，开展土壤地下水污染调查评估与监测，加强企业土壤环境监管，加强土壤地下水污染协同防治，有效落实耕地分类管理制度。以上任务，既是黄河流域生态环境保护工作重点，又是实现全国生态环境持续改善的重要支撑。　　三是有效保障生态环境安全的任务。在维护生态系统稳定性方面，《规划》提出坚持生态优先，实施系统保护修复，要求构建“一带五区多点”生态保护格局与自然保护地体系；筑牢三江源“中华水塔”，保护重要水源补给地，建设黄河绿色生态廊道，加强黄河三角洲湿地保护修复，加强生物多样性保护；推进重点地区风沙和荒漠化治理，创新黄土高原地区水土流失治理模式，有序推进下游滩区生态综合治理；深化“绿盾”自然保护地强化监督，建立生态破坏问题监管执法机制。在防范环境风险方面，《规划》提出强化源头管控，有效防范重大环境风险，要求加强工业企业和园区环境风险防控，强化尾矿库环境污染防控，加强有毒有害物质环境监管；开展流域环境风险调查，加强流域生态环境风险监控预警，提升流域环境应急响应能力，强化次生环境事件风险管控；有序推进“无废城市”建设，提升固体废物资源化利用水平，补齐危险废物和医疗废物收集处置短板。以上任务，从构建安全格局和严控环境风险角度，保障黄河流域生态安全。　　四是不断提升现代环境治理能力的任务。《规划》提出构建治理体系，提升治理水平，要求完善法律法规标准，健全生态环境综合执法体系，推进流域执法司法联动；创新环境治理模式，推动建立生态产品价值实现机制，积极推动绿色金融创新；深化生态环境领域“放管服”改革，完善考核和责任追究制度，全面实行排污许可制，健全环境治理信用体系，建立区域协同保护机制；深化黄河流域示范创建，提高科技支撑能力，提升生态环境监测监管能力。以上任务，全方位构建现代环境治理体系，是实现黄河流域生态环境高水平保护的重要保障。　　[b]四、多措并举保障任务实施[/b]　　“十四五”是推进黄河流域生态环境保护的关键时期，为确保各项任务落地见效，《规划》提出坚持党的集中统一领导，履行主体责任，健全工作推进机制，形成全社会共同参与黄河流域生态环境大保护、大治理的格局。　　一是加强组织领导，特别是落实好中央统筹、省区负总责、市县落实的工作机制，逐步建立健全跨省区、城市生态环境保护政府间联席会议制度与调度协调和重大工程推进机制。　　二是强化责任落实，在出台方案举措、细化目标任务，逐项抓好落实的同时，要加强《规划》实施指导、调度和评估。　　三是推进多元投资，要把《规划》确定的目标、任务、措施和重大工程纳入各地区相关规划和投资计划，加大《规划》工程项目资金倾斜和要素保障力度，创新投融资机制，发挥政府投资引导作用，充分调动金融机构、市场主体、社会力量积极参与黄河生态保护治理。　　四是加强宣传引导，引导社会组织和公众共同参与环境治理，发挥生态文明宣传教育和社会服务功能。　　作者：王金南（中国工程院院士，生态环境部环境规划院院长）、赵越（生态环境部环境规划院水生态环境规划研究所副所长）

[font=???’??a€???a€????￥???’?￠a??????a€????????’???￠???￠?￠a??????????a€????1???’??a€???a€????¤???’?￠a??????a€????????’???￠???￠?￠a??????????a€|?￠a???“ !important]一、《编制规范》编制背景和必要性[/font]以习近平同志为核心的党中央作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大战略部署，是推进共建“一带一路”、长江经济带发展、新时代西部大开发三大国家战略走深走实的重大行动。2020年，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出，统一环保标准，制定统一的环保标准编制技术规范。2022年，生态环境部、国家发展和改革委员会、重庆市人民政府、四川省人民政府联合印发《成渝地区双城经济圈生态环境保护规划》（环综合〔2022〕12号）进一步指出，制定实施统一的生态环境标准编制技术规范，联合开展现行生态环境标准差异分析评估，研究制修订统一的大气、水、土壤以及危险废物、噪声等领域的环保标准或技术规范。统一成渝地区双城经济圈生态环境标准是推进区域联建联防联控的重要基础。标准统一除了对标准本身技术内容的统一外，更重要的还需统一编制过程。但当前两地在标准编制程序、编制技术方法等方面尚存在差异，有必要对成渝地区双城经济圈生态环境标准编制的工作原则、编制程序、技术路线及主要技术内容如何确定等进行统一，以指导和规范成渝地区双城经济圈生态环境标准编制。[font=???’??a€???a€????￥???’?￠a??????a€????????’???￠???￠?￠a??????????a€????1???’??a€???a€????¤???’?￠a??????a€????????’???￠???￠?￠a??????????a€|?￠a???“ !important]二、《编制规范》编制依据[/font]本规范编制依据主要有三类：一是相关法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国标准化法》等；二是相关部门规章、政策文件，如《生态环境标准管理办法》《四川省生态环境标准制修订工作管理办法》《重庆市生态环境局标准制修订工作规则》等；三是相关标准，如《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》（GB/T 1.1）、《国家大气污染物排放标准制订技术导则》（HJ 945.1）、《国家水污染物排放标准制订技术导则》（HJ 945.2）等。[font=???’??a€???a€????￥???’?￠a??????a€????????’???￠???￠?￠a??????????a€????1???’??a€???a€????¤???’?￠a??????a€????????’???￠???￠?￠a??????????a€|?￠a???“ !important]三、《编制规范》的主要内容[/font]（一）明确了成渝地区双城经济圈生态环境标准的编制原则成渝地区双城经济圈生态环境标准编制应遵循四项基本原则：一是合法合规原则。应当符合国家和成渝地区双城经济圈相关法律法规、政策、强制性标准等有关规定。二是体系协调原则。应当与国家和成渝地区双城经济圈现有的管理要求和技术水平相衔接，与相关生态环境标准及行业标准相协调。三是科学可行原则。应当推荐成熟稳定、技术经济合理的工艺路线或者治理技术，在成渝地区双城经济圈具有普遍适用性和可操作性，能够为相关生态环境保护工作的实施提供技术参考。四是程序规范原则。应当符合两地地方标准制修订程序要求，经充分论证审查、意见征求后，按程序报批发布，强制性标准应报生态环境部备案。（二）明确了成渝地区双城经济圈生态环境标准的编制程序本着共同制定、分别发布的原则，在协调两地地方生态环境标准制修订工作要求的基础上，对成渝地区双城经济圈生态环境标准“预研—立项—起草—技术审查—征求意见—报批—发布—评估复审”等标准制修订工作内容进行了明确，突出强调了各环节协同的工作要求。（三）明确了成渝地区双城经济圈生态环境标准的一般要素构成和编写要求成渝地区双城经济圈生态环境标准的要素一般构成包括：封面、目次、前言、引言、标准名称、范围、规范性引用文件、术语和定义、核心技术要素、其他技术要素、参考文献和索引。成渝地区双城经济圈生态环境标准编写应符合GB/T 1.1、GB/T 1.2 以及国家相关生态环境标准制订技术导则对标准格式、内容的规定，其核心技术要素章节应根据成渝地区双城经济圈实际进行规定，内容力求完整、准确适用、易于理解、便于实施。（四）明确了成渝地区双城经济圈生态环境标准类型及各类标准编制技术路线、主要内容的确定根据相关法律法规对地方制定生态环境标准权限规定，成渝地区双城经济圈生态环境标准主要包括生态环境质量标准、生态环境风险管控标准、污染物排放标准、生态环境管理技术规范四种类型，其中生态环境质量标准包括环境空气和水环境质量标准，生态环境风险管控标准包括建设用地和农用地土壤污染风险管控标准，污染物排放标准包括水、大气污染排放标准和环境噪声排放控制标准，生态环境管理技术规范包括管理技术指南标准、导则标准、规程标准、规范标准。同时，《编制规范》针对各类标准的特点，明确了其编制的技术路线和标准主要内容确定的方式方法。[font=???’??a€???a€????￥???’?￠a??????a€????????’???￠???￠?￠a??????????a€????1???’??a€???a€????¤???’?￠a??????a€????????’???￠???￠?￠a??????????a€|?￠a???“ !important]四、《编制规范》的主要特点[/font]《编制规范》在总结前期两地标准协同工作成效的基础上，立足解决两地标准编制程序不一致、要求不统一等问题，主要体现了以下三方面的特点：一是衔接一致、科学适用。《编制规范》编制思路与国家生态环境标准化建设思路及国家对地方生态环境标准化建设思路保持一致，使制定出的成渝地区双城经济圈生态环境标准适应新形势下的发展要求，进而保障《编制规范》的可操作性。二是管理、技术双统一。《编制规范》着眼于结合成渝地区双城经济圈实际，既从管理层面统一了标准编制的工作程序，又从技术层面统一了标准编制的技术要求，使《编制规范》成为川渝两地协同开展的地方生态环境标准编制的重要依托。三是精炼明了、重点突出。对于国家相应标准、规范或导则中已有详尽方法和要求的，在突出成渝地区双城经济圈生态环境标准特色的基础上，采用援引的形式将已有的方法和要求在《编制规范》中呈现。