有毒有害污染物

近日，环保部就《水污染防治法(修订草案)》(以下简称草案)征求意见。据了解，这是1984年《水污染防治法》颁布以来第三次大修，距上次重修已有8年。《草案》强调“防在前，治在后”，增加了八个方面的预防性规定。草案提出，国务院环保主管部门要根据水污染物对公众健康和生态环境的危害和影响程度，公布有毒有害水污染物名录，实行风险管理。此外，草案还提出，对因同一排污方排放的污染物使水体受到污染，支持受害人集团诉讼和代表人诉讼。　　对水污染物风险管理　　草案强调“防在前，治在后”，新增了八方面预防性规定，包括建立健全水环境承载能力监测评价预警体系和机制，建立江河流域生态流量和湖泊、水库、地下水合理水位保障制度、建立重污染企业退出机制等。　　此外，“草案”还要求：国务院环境保护主管部门根据水污染物对公众健康和生态环境的危害和影响程度，公布有毒有害水污染物名录，实行风险管理。　　清华大学环境学院环保产业研究所所长傅涛表示，此前20年，我国的环保治理一直是末端治理，但是最近以来，环保的主导思想在发生变化，“防治结合”成为主流。在最新出台的《土十条》中就可以看出治理思想的转变。　　傅涛表示，在以前的规划中，一些化工、石化企业都被布设在沿江沿海边，当时只考虑到物流方便，排污方便，没有考虑到其带来的环境风险。据介绍，全国人大常委会执法检查组在关于检查《水污染防治法》实施情况的报告中曾指出：在我国，约80%的化工、石化企业布设在江河沿岸。　　增农村水污染治理规定　　较现行的《水污染防治法》，草案增加了“农业和农村水污染控制与治理”的规定。草案提出，农业主管部门负责组织、指导和监督农业生产水污染防治工作 渔业主管部门负责组织、指导和监督渔业生产水污染防治工作 住房城乡建设主管部门负责组织、指导和监督农村生活水污染防治工作。　　对于化肥和农药的施用，草案也提出了具体要求。草案提出，县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥、农药，控制化肥和农药的过量使用，鼓励采取生态措施净化农田排水及地表径流，防止造成水污染。　　据了解，现行《水污染防治法》的绝大部分制度针对城市和工业污染控制设计。这部法律实施以来，城市水污染和工业污染源控制也的确取得了一定成效。但由于缺乏对农业源和生活源的有效控制，面源污染形势严峻，在一些地区面源排放的贡献率已经超过了城市和工业点源，城市水污染向农村转移也呈加速趋势。　　设专章强调公众参与　　综合运用多种手段，包括运用司法手段等是草案稿的一个特点。新《环保法》中的“按日计费”、“查封、扣押”的手段都被写入。此外，草案稿落实环保法中公众参与的权利，专章规定信息公开与公众参与。　　草案中明确，对污染水环境、破坏水生态，损害社会公共利益的行为，人民检察院和依法符合条件的社会组织，可以向人民法院提起公益诉讼。　　此外，草案还规定，对因同一排污方排放的污染物使水体受到污染，或者多个排污方排污使同一水体受到污染，遭受损害的当事人人数众多的，当事人推选代表人起诉要求作为共同诉讼受理的，人民法院应当作为共同诉讼受理。　　在“信息公开与公众参与”专章中，草案提出，国务院环保主管部门会同有关部门建立统一的水环境监测信息发布机制。省级以上人民政府环境保护主管部门负责统一发布国家水环境质量信息、重点监管排污单位名录及其重点监管排污单位水污染物排放监测信息等。县级以上人民政府应当及时向社会公开发生的重大水环境事件。

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2021年11月2日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）就加强新污染物治理工作做出部署：“加强新污染物治理。制定实施新污染物治理行动方案。针对持久性有机污染物、内分泌干扰物等新污染物，实施调查监测和环境风险评估，建立健全有毒有害化学物质环境风险管理制度，强化源头准入，动态发布重点管控新污染物清单及其禁止、限制、限排等环境风险管控措施。”同时，《意见》在主要目标中要求，到2025年，新污染物治理能力明显增强。一、新污染物环境风险特征及治理紧迫性（一）党中央国务院高度重视新污染物治理工作当前，我国大气、水、土壤环境质量持续改善，“天蓝水清”正在成为现实。与此同时，持久性有机污染物、环境内分泌干扰物、抗生素等新污染物正逐步受到广泛关注。近年来，习近平总书记在全国生态环境保护大会、中央政治局集体学习、中央深改委会议等多个重要场合，反复强调新污染物治理，从“对新的污染物治理开展专项研究”、到“重视新污染物治理”、再到“加强新污染物治理”，对新污染物治理工作的要求逐步深入，力度不断加大，治理工作的紧迫性凸显出来。国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要也提出了关于“重视新污染物治理”和“健全有毒有害化学物质环境风险管理体制”的要求。（二）新污染物的特点突出，治理难度大目前，国际国内尚无关于新污染物的权威定义。科学界比较关注在危害特性或致毒机理等方面有待进一步深入探究的新污染物。从保障国家生态环境安全和人民群众身体健康的角度来看，可以认为新污染物是指新近发现或者被关注，对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的有毒有害化学物质等。有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源。新污染物具有两大特点：第一个特点是“新”。新污染物种类繁多，目前全球关注的新污染物超过20大类、每一类又包含数十或上百种化学物质。随着对化学物质环境和健康危害认识的不断深入以及环境监测技术的不断发展，可被识别出的新污染物还会持续增加，因此，联合国环境署对新污染物采用了“Emerging pollutants”这个词，体现了新污染物将会不断新增的特点。第二个特点是“环境风险大”。主要体现在以下几个方面：一是危害严重性。新污染物多具有器官毒性、神经毒性、生殖和发育毒性、免疫毒性、内分泌干扰效应、致癌性、致畸性等多种生物毒性，其生产和使用往往与人类生活息息相关，对生态环境和人体健康很容易造成严重影响。二是风险隐蔽性。多数新污染物的短期危害不明显，即便在环境中存在或已使用多年，人们并未将其视为有害物质，而一旦发现其危害性时，它们已经通过各种途径进入环境介质中。三是环境持久性。新污染物多具有环境持久性和生物累积性，可长期蓄积在环境中和生物体内，并沿食物链富集，或者随着空气、水流长距离迁移。四是来源广泛性。我国现有化学物质约4.5万余种，每年还新增上千种新化学物质，这些化学物质在生产、加工使用、消费和废弃处置的全过程都可能存在环境排放，还可能来源于无意产生的污染物或降解产物。五是治理复杂性。对于具有持久性和生物累积性的新污染物，即使达标排放,以低剂量排放进入环境，也将在生物体内不断累积并随食物链逐渐富集，进而危害环境生物和人体健康。因此,以达标排放为主要手段的常规污染物治理，无法实现对新污染物的全过程环境风险管控。此外，新污染物涉及行业众多，产业链长，替代品和替代技术不易研发，需多部门跨界协同治理。目前，国内外对新污染物关注度高，相关的文献报告很多。文献显示，我国部分地区大气、水、土壤中相继监测出较高含量的环境内分泌干扰物、抗生素、微塑料等新污染物。作为全氟化合物生产和使用大国，我国珠三角、长三角等地区全氟化合物类持久有机污染物的污染程度不容忽视。我国抗生素年使用量高达18万吨，约占全球50%。作为化学品生产和使用大国，我国潜在的新污染物环境与健康风险隐患大，事关生态环境安全、人民群众健康和生活质量，以及中华民族繁衍生息，正逐步成为当前制约大气、水、土壤环境质量持续深入改善的新难点之一，亟待加强治理。二、新污染物治理工作进展及面临的挑战（一）新污染物治理工作进展多年来，生态环境部在有毒有害化学物质环境风险管理方面开展了不少工作，为新污染物治理积累了经验。一是加强制度体系建设，推动有毒有害化学物质环境风险管理条例的立法工作。会同卫生健康委印发《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南（试行）》，明确开展化学物质对环境和经环境暴露的健康风险评估的技术方法。二是会同卫生健康委、工业和信息化部，印发两批《优先控制化学品名录》，列入40种类应优先控制的化学物质，并持续推进环境风险管控。三是会同发展改革委、工业和信息化部等17个部委，组织落实《斯德哥尔摩公约》《水俣公约》，限制、禁止了一批公约管控的有毒有害化学物质的生产和使用，减少了这些化学物质的环境风险。四是持续开展新化学物质环境管理登记工作，建立源头管理的“防火墙”，防止具有不合理环境风险的新化学物质进入经济社会活动和生态环境。五是对化学物质生产使用集中的行业开展了化学物质生产使用调查，了解掌握部分化学物质的种类、用途、生产使用量等基本信息。此外，针对抗生素产生的耐药基因在菌群间转移所引发的健康风险，卫生健康委等有关部门已经在《遏制细菌耐药国家行动计划》下开展了大量工作，加强了对抗生素的管理。（二）新污染物治理工作面临的挑战现有治理工作为落实《意见》相关工作部署，全面开展新污染物精准筛查、科学评估和环境风险管控奠定了一定基础。然而，总体来看，我国新污染物治理起步较晚，仍处在发展阶段，存在诸多短板。1.环境风险管理的法律法规缺位新污染物治理是一项系统工程，涵盖有毒有害化学物质危害测试、环境风险评估、绿色替代品研发推广、产业政策调整、落后产品和产能淘汰、污染物排放控制等多个方面，并涵盖一般工业化学品、药品、农药、兽药等多个类别，有效治理新污染物需要多个部门协调配合，实施综合系统治理。然而，目前各相关部门间尚未建立新污染物治理的跨部门协调机制，管理工作分散，部门间法律法规协调和制度衔接不够，难以形成合力。同时，地方相关管理部门对新污染物治理和常规污染物治理的关系以及治理思路和要求尚未形成清晰统一的认识，地方属地责任不明确，未形成“中央统筹、省负总责、市县落实”的工作机制。