克立法胺

2010年3月，第十一届全国人大三次会议的30位安徽代表团的人大代表联名提出议案，呼吁国家为我国实验室管理立法，从而为规范实验室管理、整合全国实验室资源提供法规依据。这份提案的提出是否意味着我国实验室管理从规章制度进入到有法可依的时代?它的提出基于怎样的背景?有何现实意义?时间已经过了一年，立法工作进展如何? 　　首次提案引关注 　　目前，我国有数万家各类实验室，分布在工业、农业、服务业等领域。这些实验室管理在保证产品质量和安全，维护消费者权益，保障正常经济秩序中发挥了巨大作用。2010年初的人大会上，议案主要发起人、国家农副加工食品质量监督检验中心主任——程静为代表的30位安徽代表团人大代表联名提案对实验室管理立法。这是我国首次在人大会上提出实验室管理的立法提案，具有里程碑式的意义。对此，程静认为：“温家宝总理在政府工作报告中指出，要把当前问题与可持续发展结合起来，实现科学发展。这就要求实验室管理也应随着整个社会经济的飞跃，与时俱进。因此，作为实验室管理者，从体制上进行关注，也是立法的一个背景。而对于首次提案就得到广泛关注，这对我们来说也是极大鼓舞。” 　　近年来，我国实验室的类型、机制、体制正在发生着深刻的变化。如何看待发展中的实验室?程静给出了这样的回答：“实验室是一个特殊的技术团体，这是源于它所提供的技术服务不同于产品。因此实验室不仅肩负着为公众提供优质可靠的服务，更肩负着巨大的社会责任。管理好实验室，是对公众的负责，也是对社会的负责。这一提案提出后，不仅得到了科研院所、检测机构等相关行业的大力支持，很多企业也纷纷支持。这说明了，实验室立法是大势所趋，人心所向。” 　　这是我国第一次对实验室管理提出立法议案。按照全国人大的立法程序，1个代表团或者30名以上的代表联名可向人大提出议案。而是否能进行之后的审议至法律草案直至最终立法形成，这都需要假以时日。 　　那么作为提案主要发起人，程静是如何看待这个过程的呢?对最终立法有多大把握?程静认为，从提案到立法，业内的一些专家都认为是存在一定难度的，一部法律的出台是需要一个过程的。实验室目前存在管理混乱、标准不统一、重复检测认证等诸多问题，这些问题的解决是需要一个过程的。因此，此次提案的意义在于，它迈出了实验室管理立法的第一步。“千里之行始于足下”，只有提出问题，才能更好地解决问题。至于这一提案是否能形成最终的法律，还有相当的一段路要走。但是可以从基础做起，从法规形成开始，逐步走向实验室管理法制化的道路。” 　　监督作用很重要 　　从毒奶粉事件到毒豇豆事件，我国的实验室检测能力一次又一次地被推上风口浪尖。目前，我国实验室管理方面存在着法律法规不统一、管理体系不健全、管理标准不统一、重复评价认定现象等问题。尤其是在相关法律法规上，虽然《计量法》、《标准化法》、《产品质量法》和《认证认可条例》等相关法律法规对实验室管理有一些相关规定，但缺乏系统性和可操作性，存在约束力薄弱、违法成本极低、执法困难等问题。 　　在谈到这些问题时，程静介绍，对于目前我国实验室管理中存在的问题和缺陷及如何解决这些问题，可以先从法律层面进行回答。目前我国大多实验室按照ISO/IEC 17025进行管理。但是，这其中存在很多问题。比如，农业部实验室就有自己的评价体系。再比如有的实验室在市场经济中出现的逐利行为，忽视了其独立的第三方性质。这就造成了标准不统一、经济驱动等问题。而实验所出具的报告会在贸易仲裁、产品质量判断、司法鉴定等过程中起到关键作用。这就形成了一个矛盾的局面，需要有法律法规来约束监督。 　　如果实验室管理立法，是否能对实验室起到真正的约束和监督作用呢?程静给出的看法是肯定的。实验室立法是对产品质量的更好保障。实验室的检测报告作为独立第三方出具的数据，是产品质量的基础性技术支撑，它所具有的仲裁性质是无法取代的。比如，食品实验室可以为社会提供检测数据，而这些数据的可靠性又为公众安全提高了保险系数。这对于维护社会公平、维持政府形象、保障消费者合法权益都具有积极作用。 　　定位清晰是前提 　　众所周知，我国的检测市场现在已经全面打开。这意味着我国的检测机构和国外的检测机构站在同一起跑线上竞争。那么，国外的实验室是否也给了我们同样开放的机会?程静给出了这样一组数据，据不完全统计，每年我国在贸易壁垒上损失近200亿美元，而由合格评定、认证认可所遇到的贸易壁垒的损失，占整个损失近1/4，且呈逐年上升趋势。例如，在三聚氰胺事件中，美国食品和药物管理局(FDA)在一段时间内对我国的检测报告不予认可，这就是一种贸易措施。因此，要想获得国外的认可，首先要从自身制度上入手，立法就是途径之一。只有从制度上、法律上规范自身，才能赢得别人对你的承认，才能更好地促进经济社会的发展。 　　事实上，我国的实验室管理和国外的实验室管理存在很大差距。这主要体现在我国实验室管理是计划性模式，而国外实验室管理多已有成熟的市场化模式。在国外，实验室管理主要分为两类，一是政府管理实验室，二是社会公众(民营)实验室。举例来说，FDA就是美国政府管理的一个实验室代表。尽管它也承担社会服务的项目，但是美国政府主要通过它来购买检测服务，以此保证国家安全和人民健康。而一些民营实验室则为社会服务较多。这就要求他们提供市场化服务的同时，更注重自己的实验室品牌和声誉。面对差异比较，程静认为：“我国现在的实验室多为事业单位体制，在实验室管理方面，相比较于国外成功经验，首先应该给实验室一个清晰的定位或者定性。在立法中也相应地提出为实验室定性为国家或者民营，这一点是至关重要的。只有定位清晰了，才能对实验室管理有更具体规范。” 　　立法迫在眉睫 　　尽管《实验室管理法》首次成为立法议案，且至今尚未出台，但程静始终认为：“急需建立新的系统的实验室管理法律法规体系，统一规范实验室的管理，从而进一步提升我国实验室服务国家经济社会发展的能力。因此我们建议尽快制定《实验室管理法》。”在她眼里，这是关系民生的一件大事。她认为有以下几点原因促使立法出台。 　　一是实验室管理立法的提出是我国实验室建设的内在需求。其对于我国经济发展、社会公信力的提升是具有积极意义的。二是提案过程中也充分借鉴了国外和国内的一些实验室管理机制和先进经验，这对于打破贸易壁垒，实现具有中国特色、与国际实验室管理接轨而言，是具有实质性挑战和意义的。三是对实验室管理进行渐进式的立法进程，但更应重视实验室管理的监管体系。她强调，要实现实验室管理立法的监管统一，消除多头管理的弊端。从而实现真正意义上的科学、公平、有序、有利、具有公信的实验室管理氛围，这样才能更有利于我国在对外贸易中和国际进行接轨。另外她还建议，由于实验室行业分布较广，如果能将其他行业的实验室管理并入认监委实现统一管理、统一规范，这样从立法角度来讲，能更清楚界定责权，为立法工作奠定基础。四是要重视实验室的诚信体系建设。要发挥行业自律作用，实现行业的诚信发展。五是要加强实验室安全管理。

日前，内蒙古自治区挂牌成立了生鲜乳质量安全第三方检验测试中心，负责生鲜乳品的成分和质量检测。作为我国鲜乳的主产区，内蒙古率先成立这一机构，从保障生鲜乳品的质量安全，维护消费者利益的角度来说，无疑是一大进步。不过，能否保证第三方检测中心的工作在公平、公开和公正的氛围中开展，最关键的是要使这一机构完全独立于利益关联方之外。 　　从笔者了解的情况来看，内蒙古生鲜乳质量安全第三方检测中心归属农业厅农产品质量安全监督检验测试中心，其人事和财务的管理权都在农业厅，换言之，此一“第三方检测中心”的实质，是内蒙古政府职能部门。笔者认为，这种体制能否保证检测中心的公正性，值得商榷。为何? 　　首先，成立检测中心的宗旨，是为了吸取三聚氰胺事件带来的教训，消除生鲜乳品“三不管”的局面，从源头上保障乳品的质量安全。检测中心可以按照统一的标准和技术，对鲜乳进行各项指数的检测。由于鲜乳质量直接关系到奶农和乳企的利益，因此检测中心的工作必须在独立的状态下完成。而乳企作为地方上的利税大户，与地方政府有着千丝万缕的联系，是否会在检测结果上形成干扰，实难下定论。 　　其次，第三方检测中心必须对检测结论负责，一旦发现鲜乳质量问题，应该上报农业部门，以便采取相关措施。而检测中心作为政府职能部门，谁来监管它呢?谁来保证检测中心数据的公正性呢?更严重的是，一旦检测中心的结论有误，而管理部门或者司法机关采信了，将造成更大的错误，从而对政府形象造成更坏的影响。而且，以第三方形象出现的检测中心，其数据被引用或采信的可能性极高。 　　当然，并不是说成立第三方检测中心没有必要，或者说没有可能，而是应该在体制上进行改革。既然是第三方的机构，就应该具备独立的法人资格，政府应该从中抽身出来，充当检测机构的监管者，而不是组织者。 　　以美国的食品药品监督管理局(FDA)为例，它负责监督全美的食品药品的卫生与质量，一旦发现问题，就委托给具备独立法人资质的第三方检测机构或者实验室，对可疑产品进行检测。而FDA有权根据检测机构的能力和信誉进行评级，如果低于某一级别，就将吊销其检测资质。从某种意义上来说，检测机构也是一家公司，其产品就是检测报告，检测报告有误，就说明该公司产品质量有问题，当然应该受到责罚。 　　我们的检测中心如果能力或信誉有问题，可以吊销其资质吗?

英国路透社前不久有关“中国产香烟重金属含量超标”的报道受到舆论的广泛关注。路透社援引某研究团队成员的话说，中国香烟重金属含量高是由于种植烟草的土壤遭到污染。 　　烟草重金属超标问题暴露出的土壤污染问题值得积极关注。要从根本上解决土壤污染问题，除了需要国家有关部门采取积极的措施，加大土壤污染防治力度外，更重要的是需要出台专门的土壤污染防治法律，通过制定一整套行之有效的土壤污染防治法律制度，使土壤污染防治工作步入规范化、法制化轨道。 　　一、土壤污染防治立法的紧迫性 　　据中科院生态所的调查，目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷，约占耕地总面积的20% 全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨。 　　土壤环境质量状况不仅影响农产品安全、食品安全和农业的可持续发展，甚至将影响农产品出口贸易、环境外交以及国家的生态安全。 　　迄今为止，中国对于土壤污染还没有专门立法，土壤环境标准体系亦不健全。尽快出台专门的土壤污染防治法律，通过制定一整套行之有效的土壤污染防治法律制度，使土壤污染防治工作步入规范化、法制化轨道，对于防治土壤污染、保障农产品安全、维护公众健康，具有重大的现实意义和深远的历史意义。 　　二、现行土壤污染防治立法缺陷 　　现行的法律体系中，对于土壤污染防治还没有专门立法。虽然若干法律、行政法规或地方性法规中对土壤保护、农田保护有一些零星规定，但大多都是分散而不系统的，缺乏可操作的具体法律制度。 　　(一)立法形式上的缺陷 　　现行的土壤污染防治立法，主要以附属或者附带方式存在于不同法律之中，不仅形式分散，而且内容极不完整，不能适应土壤污染防治的迫切需要。 　　在法律层面，目前只有《环境保护法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》涉及到土壤污染问题。在行政法规中，只有《基本农田保护条例》、《水污染防治法实施细则》、《农药管理条例》、《危险化学品安全管理条例》等涉及到土壤保护和污染防治问题，但都只是一些原则性的规定，缺乏切实可行的、具有可操作性的措施。在地方法规、部门规章和地方规章中，也多是一些原则性规定。 　　(二)立法内容上的缺陷 　　(1)重复立法。如《环境保护法》第二十条、《农业法》第五十八条、《土地管理法》第三十五条的规定基本相同，都是以一些宣言性的规定表明土壤污染需要防治，但是关于该如何具体防治土壤污染，却并没有制订相应的法律制度和措施。 　　(2)概括立法。现有的土壤污染防治立法以政策性宣示为主，相关条款只是概括性地规定要“防止土壤污染”、“保护土壤”，但是具体由谁来监管、采取怎样的措施、不执行会有何种后果等都不明确。 　　(3)基本制度尚未建立。对于矿山土壤污染治理、城市工业企业搬迁地土壤污染修复、土壤污染区域使用功能调整、土壤污染突发事件应急机制，土壤污染法律责任、土壤污染整治基金、土壤污染责任保险、土壤污染受害人的法律救济等基本法律制度，都没有真正建立起来。 　　三、土壤污染防治立法思路 　　国务院2005年明确要求，“要抓紧拟订有关土壤污染方面的法律法规”。为了全面有效地防治土壤污染，保障人民群众的身体健康，使土壤污染防治工作步入规范化、法制化轨道，制定专门的《土壤污染防治法》势在必行。具体来说，笔者有以下建议: 　　(一)确立“预防为主”的立法原则 　　相对于水污染、大气污染的治理，土壤污染治理难度更大、成本更高、周期更长。亡羊补牢不如未雨绸缪，从源头上预防污染，控制和消除污染源，是最适合中国国情的土壤污染防治根本措施，也是最经济可行的措施。 　　(二)确立“效益主导”的污染整治模式 　　对土壤污染的防治结合是解决中国人多地少问题的必要手段。对于一些通过前期调查或者区域科学研究，已经明确其典型污染物和污染现状的土壤污染地，应该开展修复与综合治理试点示范，积累经验。 　　在当前中国，应采取务实的态度，在立法中确立“效益主导”的土壤污染整治模式，即将土壤污染整治和土地再开发再利用结合起来，根据土地未来的功能区划和用途确定整治和修复的目标，有效降低土壤污染整治的费用，为污染土壤的再开发、再利用注入动力。 　　(三)确立“补充外围法”为立法重点 　　土壤污染的路径、主要污染因子、表现方式以及治理方案都呈现出多样性的特点。因此，土壤污染防治工作不可能仅仅或者主要是依靠一部土壤污染防治法律来完成，必须与相关法律法规密切配合，依靠相关外围法的协同合作，共同防治土壤污染。 　　(四)确立土壤环境动态监测制度 　　应在立法中确立土壤环境动态监测制度，明确由国务院环境保护行政主管部门建立土壤环境质量监测与土壤污染监测制度，制定统一的监测规范，构建土壤环境质量与土壤污染的例行监测、预警监测、应急监测网络，定期开展土壤以及农业土壤环境与污染状况监测。 　　(五)确立土壤环境功能区划制度 　　在立法中，应明确由国务院环境保护行政主管部门会同国土资源、发展与改革、农业、交通等部门，在土壤环境现状调查的基础上，统筹兼顾国家社会经济发展需要，编制国家土壤环境功能区划，报国务院批准。开发、利用土壤资源，应当遵守土壤环境功能区划。 　　(六)确立土壤环境质量安全评估制度 　　立法中还应确立土壤环境质量安全评估制度，明确省级以上人民政府环境保护行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的土壤环境质量安全评估专家委员会，根据土壤环境质量监测结果以及污染土壤档案，按照保障农产品质量安全的要求，对可能影响农产品产地土壤环境质量安全的潜在危害进行分析和评估。认为不适宜种植食用农产品的，提出禁止种植食用农产品的区域，报省级人民政府批准后公布。