公益诉讼

最高法发布审理环境民事公益诉讼案司法解释——私益诉讼可搭公益诉讼“便车” 今日，最高人民法院召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。　　《解释》共35条，主要包括4方面内容：一是社会组织可提起环境民事公益诉讼，二是环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖，三是同一污染环境行为的私益诉讼可搭公益诉讼“便车”，四是减轻原告诉讼费用负担。　　根据《解释》，环境民事公益诉讼原则上由中级以上人民法院管辖，可将部分环境民事公益诉讼案件通过“一案一指”的方式交给基层人民法院审理。为解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，克服地方保护主义，有必要按流域和生态区域实行跨行政区划集中管辖。　　据悉，允许私益诉讼原告“搭便车”的新规，旨在提高私益诉讼的审判效率，防止作出相互矛盾的裁判。根据这一规定，环境民事公益诉讼生效判决的认定有利于私益诉讼原告的，其可以在私益诉讼中主张适用。　　根据《解释》，对于应由原告负担的评估鉴定等费用，可以从生态环境修复费用以及服务功能损失赔偿款项中予以支付。　　如何协调环境司法和环境执法关系？环境保护部政策法规司相关负责人在发布会上指出，核心是解决环保部门、法院与NGO的相互协同支持问题。　　第一，在受理环节，法院一旦受理了NGO组织提起的环境公益诉讼，将按程序通报给有监管权的环保部门。　　第二，在证据环节，人民法院可以向环保部门调取相关证据，环保部门有义务及时向人民法院提供相关证据。　　第三，环保部门可以依程序对和解协议的内容提出意见。如对协议内容确有异议，可向人民法院及时提出不同的意见，人民法院将依法进行审查和处理。　　第四，针对公益诉讼案件判决的受到污染损害的生态环境的修复，《解释》规定了环保部门参与的机制。人民法院可以商请了解情况的当地环保部门共同组织修复生态环境。修复完成之后，可以商请当地环保部门对修复结果进行共同协同审查。　　这位负责人指出，《解释》的发布，有利于发挥环保部门专业技术优势，支持法院审理好相关环境公益诉讼，确保环境司法与环境行政执法衔接配合。

关于环境公益诉讼主体资格在新的环境保护法修订稿中规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”为何只允许中华环保联合会一家提起公益诉讼？难道只有中华环保联合会才能代表公众利益吗？ 对于依法成立的环保社团、民办非企业单位和基金会等组织又为何不可以向人民法院提起诉讼呢？

在云南铬污染事件中，民间公益组织“自然之友”成功地向污染企业提起诉讼。但是，公益诉讼仍然是一处陌生的海域，先行者必须学会绕过各种暗礁。　　在迈出“草根NGO环境公益诉讼案”第一步后，“自然之友”被700万的生态环境损害鉴定费用的报价困在了原地。　　时机成熟了　　去年8月，云南曲靖市的一座水库边，突然出现了大量牲畜的尸体。经过检测，水库内有毒物质铬含量超标，牲畜都是在饮水后死亡的。　　真相很快浮出水面，铬来自于当地陆良化工实业有限公司，他们将5000吨铬渣随意倾倒在水库边上。随后，媒体又爆出14万吨铬渣堆放在珠江源头旁长达十余年、南盘江六价铬含量超标2000倍、周边村庄癌症率高发等一系列问题。　　作为一家民间环保NGO，“自然之友”总干事李波、公众参与议题负责人常成等人决定派出工作人员和“自然之友”的公益律师团一道，前往曲靖实地调查。　　到达陆良后，他们发现污染情况比他们想象中的还要严重。　　公益律师团成员杨洋回忆，铬渣堆放地周边土壤明显发黄，周边水稻田里的水泛着白沫，甚至连距离铬渣几十米远的围墙，都结满了白色晶体。　　为了取样，总干事李波用手指刮取了一些墙上的白色晶体。晚上睡觉时，他被痒醒了，用水冲了半天才有所缓解。同行的其他成员开玩笑说，要是有不法之徒企图投毒，随便从墙上刮一点就够了。　　回到北京，律师团迅速形达成一致：准备材料，向曲靖市中院提起环境公益诉讼。　　铬渣污染事件发生后，当地环保局对陆良化工实业有限公司下达了限期整改通知，依法处以了30万元行政罚款。当地政府对也其下达了停产通知，并要求企业加快铬渣无害化处理。　　虽然有专家称，被铬污染过的生态水系和土壤若想恢复到未被污染之前，恐怕要将近40年的时间，但政府并没有在处罚中提及生态恢复的问题。　　这一次，“自然之友”希望通过诉讼，以更具效力的法律判决，而非行政命令的方式，执行肇事企业污染后的赔偿问题。　　他们的公益诉求也有别于行政处罚：除了要求肇事方停止侵害，消除环境危害，还要拿出专门的资金，用于恢复当地生态。　　早在2008年，“自然之友”就开始关注环境公益诉讼领域。前年，他们内部还专门开启公益诉讼项目。这次铬渣污染事件成了他们第一次实践。　　在我国，没有明确关于公益诉讼的法律规定。社会各界对公益诉讼也没有清晰、统一的认识。　　多数学者倾向于宽泛地界定公益诉讼，即凡属涉及不特定多数人公共利益的民事诉讼、行政诉讼，都可以理解为公益诉讼。　　1990年代中后期，“公益诉讼”这一概念才被引入中国。2005年，以全国律协发布《公益诉讼苏州宣言》为标志，公益诉讼掀起了一个小高潮，如郝劲松 (微博)状告铁道部拒开发票案、李刚状告全国牙防组虚假认证案等。　　而在环境污染事件中，公益诉讼却很难立案，法院的理由是，原告与案件之间没有直接的利害关系。　　在铬渣污染发生前一个月的渤海溢油事件中，“自然之友”等11家民间环保组织，就是基于上述考虑，放弃了向中国海洋石油总公司和康菲石油中国有限公司提起环境公益诉讼。　　这一次，“自然之友”觉得立案的可能性很大。一个重要的原因是，铬渣污染事件发生的曲靖市专门设有环保法庭。　　最近几年，云南、贵州等省份高调设立环保法庭，通过地方法规鼓励环境公益诉讼。甚至有云南的法官公开表态：环保法庭设立的初衷就是环境公益诉讼。　　“自然之友”最初的计划是，联合另外一家民间NGO组织重庆市绿色志愿者联合会作为原告，将曲靖市环保局列为第三方，起诉被告陆良化工实业有限公司，要求被告立即停止污染行为，并赔偿造成环境损失。　　曲靖市中院没有马上受理，而是建议“自然之友”将曲靖市环保局也拉入到原告中去。他们认为，把环保局列为原告有益于取证，而且环保局可以与两家NGO分担环境损害的评估费用。　　这是“自然之友”难以接受的。他们担心，一旦夹杂官方成分，案件很有可能以调解告终。　　果不其然，曲靖市环保局一位副局长在和李波的一次沟通中，“看似无意”地提及了调解的主张。　　“自然之友”的律师曾祥斌认为，调解不是不可以，但他们更希望先经过庭审。　　经过数次协商之后，“自然之友”接受了曲靖中院的建议。事实证明，环保局成为原告之一后，这起公益诉讼的成功立案水到渠成了。　　2011年10月19日下午，律师团将修改过后的诉讼材料交到了曲靖中院。五分钟后，他们就顺利拿到了案件受理通知单。　　取证之难　　成功立案并不意味着接下来就会顺风顺水，“自然之友”很快就遇到了公益诉讼之难。　　去曲靖市工商局查肇事企业档案时，杨洋和曾祥斌的经历让人啼笑皆非：工商局要求他们自备复印机和打印机。　　经过沟通，工商局做出让步：只准许他们拍照，不能复印。杨洋心里还纳闷：按照工商总局的规定，查询企业工商档案是不准拍照的。难道曲靖市工商局不知道吗？既然他们只让拍照，那就拍吧。　　二人拍了十分钟左右，一名负责人可能觉得不妥，制止了他们的拍照行为，转而又答应给他们复印。　　而前往14万吨铬渣堆放地取证的经历，也堪称惊险。最初，“自然之友”直接向陆良化工实业提出希望实地调查堆放在南盘江边的14万吨铬渣处理情况。陆良化工实业的法人代表徐建根很痛快地答应了，但是他本人一直称没有时间见面。　　三次预约未果，“自然之友”的工作人员决定自行实地走访铬渣堆放地。　　正当他们拍完照片留证，准备开车掉头离开的时候，一辆轿车横在路中间，挡住了他们的去路。从车上下来的几个人，自称是陆良化工实业保卫科的人。没说几句话，他们就抢走了调查人员的相机和录音笔，还报警称“自然之友”的工作人员来厂偷铬渣。　　曾祥斌觉得可笑：接触铬渣时间稍长，回去就有口鼻喉干、皮肤瘙痒之类的症状，谁还会去偷剧毒的铬渣？他们也报警，表示调查团成员的人身安全受到了威胁。　　警察赶到现场调解，保卫人员仍然拒绝交还相机和录音笔，几经协商，当“自然之友”拿回相机和录音笔时，发现照片和录音都已经被删掉。　　当时杨洋就想：如果前来取证的是政府部门，对方还会不会如此？　　巨额评估费　　艰难地完成取证后，鉴定成了横在“自然之友”面前的一道坎儿。“自然之友”提出的诉讼请求中，重要的一项就是要求被告赔偿因铬渣污染造成的环境损失。　　污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，则需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方机构作出鉴定。　　如果没有生态环境损害评估鉴定，即便“自然之友”胜诉，法院也无法判定被告的赔偿金额。　　生态环境损害评估是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少。而且，鉴定的费用还非常高。　　“自然之友”曾向一家具有司法评估资质的机构提出过鉴定请求。对方提出的报价是700万元，这完全超过了“自然之友”的承受能力。2011年，这个公益组织全年总支出亦不过500万元。　　“鉴定费用是很高，但也没高到这个地步。对方提出的报价很不负责任。”杨洋认为，数十万到上百万还算一个比较正常的价位。但即使如此，也是“自然之友”无法负担的。而且一旦官司没有获胜，这个评估费用如何落实，也将成为难题。　　“自然之友”一度寄希望于原告之一的曲靖市环保局提供帮助。但环保局表示，部门预算有限，无法分担这笔鉴定费用。　　现在，“自然之友”找不出任何一家既有评估能力、鉴定资质，费用又在可接受范围之内的机构。他们只能呼吁具备评估能力、鉴定资质的机构，能够出于公益的考虑，减免部分费用。　　“可能对外界来说，这个案子能立案已经成功了。如果停留在形式意义上的成功，我们心有不甘。我们还是希望能够走完所有程序，实际地把这个问题解决了。这样也能为以后的案件提供更多参考价值。”“自然之友”公众参与议题负责人常成说。　　争议　　“自然之友”此次诉讼的成功与否，仍然是一城一池的成败，亟需突破的还是法律的限制。　　“自然之友”铬渣污染事件公益诉讼案刚立案时，中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发不吝赞美之词，称此案是“我国环境公益诉讼的历史性突破，也是我国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端，必将对正在修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》产生深刻影响”。　　他的话似乎应验了。　　去年10月24日，“自然之友”铬渣污染事件公益诉讼案立案后五天，提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《民事诉讼法修正案(草案)》中，增加了公益诉讼制度，拟首次赋予社会团体提起公益诉讼的资格。　　草案拟规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。　　不少法学专家和环保人士认为，如果民诉法修改最终能够确立这一条款，无疑将会为我国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”。　　但是，拟修正案中“有关机关”、“社会团体”如何界定，值得玩味。　　许多法律界人士将“有关机关”解读为国家检察机关。而对于“社会团体”，“自然之友”内部和学界一样，也出现了两派不同的观点。　　公益律师团成员夏军认为，“社会团体”，应是按法律含义界定，即《社会团体登记