省以下环保监测监察执法垂直管理改革试点要义评析

改革举措和主要亮点

综合来看，《意见》在体制改革举措的具体设计方面，创新纷呈，如《意见》要求试点省份积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量；试点省份县级以上地方政府要建立健全环境保护议事协调机制，研究解决本地区环境保护重大问题，强化综合决策，形成工作合力；实施环境监测执法信息共享等。在众多创新之中，以下三个亮点尤其值得关注。

一是监测、监察、许可、执法四权既有协调，又有分置，既保证了环境监测的真实性和环境监察的独立性，保证环境管理的科学性，又有利于基层集中力量打击环境违法行为。在环境监测机构的改革方面，《意见》规定，本省（自治区、直辖市）及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担；领导班子成员由省级环保厅（局）任免；省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测工作。这样，可以保证环境监测工作不受市县人民政府行政力量的干扰，保证监测数据的真实性，有利于落实生态文明建设的目标责任制，有利于环境保护督察工作的推进，有利于领导干部自然资产审计工作的推广和党政领导干部生态环境损害责任的追究。在环境监察机构的改革方面，虽然市级环境保护部门采取双重管理，有一定的工作独立性，但是此次改革还是设立了更为独立的环境监察机构。《意见》规定，试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。这种把监察权与执法权、许可权相隔离的制度，更有利于省级环境保护部门发现市县级行政区域存在的环境保护问题。为了保证这种独立的监察体制真正发挥作用，《意见》还规定，经省级政府授权，省级环保部门对本行政区域内各市县两级政府及相关部门环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况，一岗双责落实情况，以及环境质量责任落实情况进行监督检查，及时向省级党委和政府报告。在环境执法体制的改革方面，《意见》规定，环境执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法；市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，由市级承担人员和工作经费；依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。可见，监测、监察、许可、执法四权统一在省级环境保护部门，但在具体的层级实施中，又具有一定的分置性。这种改革设计，有利于环境保护监管工作的科学性、分权性和独立性。

二是县级环境保护审批权限上收，调结构转方式的工作重心将转向市级人民政府和市级环境保护部门。以前大多数建设项目的环境行政许可工作，都由县级环境保护部门承担，相应地，调结构、转方式的供给侧改革重担就压在了县级人民政府身上。县级人民政府既是地方经济发展的责任主体，又是环境保护工作的责任主体，要凭借自身能力平衡好环境与发展的关系很难。此次《意见》发布，将县级环保局调整为市级环保局的派出机构，由市级环保局直接管理；规定县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。这意味着，县级环境保护部门承担的环境影响评价、许可证颁发等涉及项目审批的环境行政许可工作，将上收至市级环境保护部门。那么，按照“谁许可谁监管”的原则，今后，地方调结构、转方式和生态空间优化的职责将主要由市级人民政府及其有关职能部门负责。更高层面的把握，将有利于中央生态文明体制改革措施和供给侧改革任务落实到更大的区域。由于市级环境保护部门实行双重领导，县级环境保护部门又属于市级环境保护部门的派出机构，那么，中央和省级人民政府的环境与发展综合决策及有关工作部署将会以更高的效率落到一线，并可以防止一些决策和工作部署在基层的实施中走样、变形。

三是解决了环境保护部门的执法身份和规范化发展问题，增强环境执法的规范性和严肃性。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。环境保护部门作为对环境保护工作进行统一监督管理的部门，在生态文明建设中承担重要的任务，但是目前，无论是人员配备、执法装备配备还是执法标准化建设，都不符合新形势的要求。为此，《意见》提出，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。为了提升监管效能，《意见》还规定了环保机构规范化、环保能力建设等制度，如试点省份要在不突破地方现有机构限额和编制总额的前提下，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要；目前仍为事业机构、使用事业编制的市县两级环保局，要结合体制改革和事业单位分类改革，逐步转为行政机构，使用行政编制。这种把事业编制划转为行政编制的做法，有利于做强环境保护监管的格局，调动环境保护部门的积极性。下一步，全国将开展环保监测监察执法能力标准化建设，加强人员培训，提高队伍专业化水平。

现实问题和解决建议

按照统一部署，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作将在12个省（市、自治区）开展。在开展试点工作时，一些现实的问题也应当引起注意，需要稳妥处理：

一是处理好今后的环境保护和自然资源大部制改革与此次省以下环保监测监察执法垂直管理改革试点的关系，让今后的横向体制改革和此次的纵向体制改革有机地结合。建议修改环境保护法律，加强环境保护部门对其他部门履行环境保护工作职责的监督权力，使其环境保护的监督在横向上具有统一性、权威性和有效性。

二是处理好一个部门统一监管、其他部门配合的问题。《意见》指出“试点省份环保、机构编制、组织、发展改革、财政、人力资源社会保障、法制等部门要密切配合，协力推动”，而各部门协力推动环境保护工作，形成监管合力，已是一个老大难问题。建议在各试点省份在党委和政府的领导下，不仅制定各级党委和政府的权力清单，还制定各级党委和政府有关部门的权力清单，使环境保护的党政同责和一岗双责制度化、规范化和程序化。

三是处理好垂直监管与属地负责的问题，加强县级人民政府的环境保护宏观调控和监管制度和机制设计工作。目前法律规定县级人民政府对本行政区域的环境质量负责，《意见》也规定包括县级党委和政府在内的“地方党委和政府对本地区生态环境负总责”，而县级环境保护部门改为市级环境保护部门垂直管理，因此县级人民政府开展环境保护工作、对本地区环境质量负责也就缺腿了。如何设计新的制度和机制，让地方人民政府有机构、有手段地对本行政区域的环境质量负责，是一个值得深入思考的问题。《意见》要求试点省份县级以上地方政府要建立健全环境保护议事协调机制，研究解决本地区环境保护重大问题，强化综合决策，形成工作合力。为了处理这个问题，建议在省级党委和政府制定地方党委和政府、地方党委和政府有关部门环境保护权力清单的基础上，全面恢复设立各级人民政府环境保护委员会，负责协调本行政区域各部门的环境保护工作，部署本行政区域的环境保护宏观调控和打非治违工作，指导乡镇开展环境保护巡查工作。县级环境保护部门应当参加环委会会议，列席县级人民政府的有关会议，代表市级环境保护部门通报环境许可和执法情况，提出环境保护工作意见。县级人民政府可以发挥发展改革部门在宏观调控监管方面的协调作用，加强对违法项目的查处，加强对落后项目的淘汰，加强对现有项目的提质增效，加强散煤的燃烧管控。

四是处理好管理和监督的治标与治本问题，加强与社会监督相匹配的社会治理制度建设。省以下环保机构监测监察执法的垂直管理，仍然是体制内的监督形式。为此，此次环境保护监管体制改革措施的落地，还要着力解决社会参与程度不高、社会参与渠道不畅通等问题。弥补行政监测、监察、执法和许可角色的不足。建议引入并强化公众问责机制，使新的环境监管体系公开透明，并可问责。

（作者：常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，中国社会科学院法学研究所教授，湖南大学法学院教授、博士生导师）

规定了责任就好执行一些。

现在环保是第一政府部门