土地市场

2022年6月25日是第32个“全国土地日”，在今年“节约集约用地 严守耕地红线”的主题下，自然资源部国土卫星遥感应用中心（以下简称“国土卫星中心”）在京召开“光谱感知耕地 天眼守护良田” 中国黑土地土壤关键参量高光谱反演技术成果发布会，介绍国产高光谱卫星土壤质量监测关键技术研发及应用情况，并正式发布2021年中国黑土地土壤关键参量高光谱反演技术成果。据介绍，本次发布的中国黑土地土壤关键参量高光谱反演技术成果，是国土卫星中心面向国家粮食安全重大战略需求，充分利用5米光学业务卫星等自然资源高光谱遥感卫星数据和技术优势，以翻耕期耕地表层土壤为观测目标，联合黑龙江、吉林、辽宁以及内蒙古等自然资源省级卫星应用技术中心和专业机构，经过3年的技术研发，结合大量外业实测工作而形成的。该成果实现了土壤有机质、砂粒、粉粒、粘粒四种土壤关键参量信息的量化反演，编制形成了高光谱反演图、地块统计分级图、县域分级占比统计图和县域统计分级图四种专题图件，可以满足像元、地块以及区域尺度上的不同应用需求，具有区域性、时效性、准确性等多方面优势，进一步丰富了我国现有黑土地本底数据，在黑土地保护相关工作中具有广阔的应用前景。会上，中国科学院空天信息创新研究院童庆禧院士表示，我国高光谱卫星综合观测能力达到国际领先水平，高光谱技术推广应用正当其时，中国黑土地土壤关键参量高光谱反演技术成果是一项非常具有创新性、引领性的工作。童庆禧说，下一步要进一步将高光谱卫星遥感应用标准化、规范化，拓展高光谱卫星遥感在黄淮海平原潮土、南方水稻土、西北黄土区的应用，持续开展东北黑土区的动态监测，同时充分利用我国卫星遥感技术优势，开展东北黑土区与国外其他黑土区遥感监测对比，推动高光谱卫星遥感应用国际化。自然资源部科技发展司司长姚华军在会上称，此次发布的黑土地土壤关键参量高光谱反演技术成果非常及时，是自然资源部高光谱卫星应用技术试验迈向业务应用的坚实一步，也是在“土地日”向公众宣传卫星遥感技术、提高土地保护意识的科普活动。《中华人民共和国黑土地保护法》于2022年6月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，将于2022年8月1日起施行。以下为黑土地保护法全文：　　第一条　为了保护黑土地资源，稳步恢复提升黑土地基础地力，促进资源可持续利用，维护生态平衡，保障国家粮食安全，制定本法。　　第二条　从事黑土地保护、利用和相关治理、修复等活动，适用本法。本法没有规定的，适用土地管理等有关法律的规定。　　本法所称黑土地，是指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区（以下简称四省区）的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地。　　第三条　国家实行科学、有效的黑土地保护政策，保障黑土地保护财政投入，综合采取工程、农艺、农机、生物等措施，保护黑土地的优良生产能力，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续。　　第四条　黑土地保护应当坚持统筹规划、因地制宜、用养结合、近期目标与远期目标结合、突出重点、综合施策的原则，建立健全政府主导、农业生产经营者实施、社会参与的保护机制。　　国务院农业农村主管部门会同自然资源、水行政等有关部门，综合考虑黑土地开垦历史和利用现状，以及黑土层厚度、土壤性状、土壤类型等，按照最有利于全面保护、综合治理和系统修复的原则，科学合理确定黑土地保护范围并适时调整，有计划、分步骤、分类别地推进黑土地保护工作。历史上属黑土地的，除确无法修复的外，原则上都应列入黑土地保护范围进行修恢复。　　第五条　黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产。　　黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地应当按照规定的标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产，实行严格保护，确保数量和质量长期稳定。　　第六条　国务院和四省区人民政府加强对黑土地保护工作的领导、组织、协调、监督管理，统筹制定黑土地保护政策。四省区人民政府对本行政区域内的黑土地数量、质量、生态环境负责。　　县级以上地方人民政府应当建立农业农村、自然资源、水行政、发展改革、财政、生态环境等有关部门组成的黑土地保护协调机制，加强协调指导，明确工作责任，推动黑土地保护工作落实。　　乡镇人民政府应当协助组织实施黑土地保护工作，向农业生产经营者推广适宜其所经营耕地的保护、治理、修复和利用措施，督促农业生产经营者履行黑土地保护义务。　　第七条　各级人民政府应当加强黑土地保护宣传教育，提高全社会的黑土地保护意识。　　对在黑土地保护工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。　　第八条　国务院标准化主管部门和农业农村、自然资源、水行政等主管部门按照职责分工，制定和完善黑土地质量和其他保护标准。　　第九条　国家建立健全黑土地调查和监测制度。　　县级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门开展土地调查时，同步开展黑土地类型、分布、数量、质量、保护和利用状况等情况的调查，建立黑土地档案。　　国务院农业农村、水行政等主管部门会同四省区人民政府建立健全黑土地质量监测网络，加强对黑土地土壤性状、黑土层厚度、水蚀、风蚀等情况的常态化监测，建立黑土地质量动态变化数据库，并做好信息共享工作。　　第十条　县级以上人民政府应当将黑土地保护工作纳入国民经济和社会发展规划。　　国土空间规划应当充分考虑保护黑土地及其周边生态环境，合理布局各类用途土地，以利于黑土地水蚀、风蚀等的预防和治理。　　县级以上人民政府农业农村主管部门会同有关部门以调查和监测为基础、体现整体集中连片治理，编制黑土地保护规划，明确保护范围、目标任务、技术模式、保障措施等，遏制黑土地退化趋势，提升黑土地质量，改善黑土地生态环境。县级黑土地保护规划应当与国土空间规划相衔接，落实到黑土地具体地块，并向社会公布。　　第十一条　国家采取措施加强黑土地保护的科技支撑能力建设，将黑土地保护、治理、修复和利用的科技创新作为重点支持领域；鼓励高等学校、科研机构和农业技术推广机构等协同开展科技攻关。县级以上人民政府应当鼓励和支持水土保持、防风固沙、土壤改良、地力培肥、生态保护等科学研究和科研成果推广应用。　　有关耕地质量监测保护和农业技术推广机构应当对农业生产经营者保护黑土地进行技术培训、提供指导服务。　　国家鼓励企业、高等学校、职业学校、科研机构、科学技术社会团体、农民专业合作社、农业社会化服务组织、农业科技人员等开展黑土地保护相关技术服务。　　国家支持开展黑土地保护国际合作与交流。　　第十二条　县级以上人民政府应当采取以下措施加强黑土地农田基础设施建设：　　（一）加强农田水利工程建设，完善水田、旱地灌排体系；　　（二）加强田块整治，修复沟毁耕地，合理划分适宜耕作田块；　　（三）加强坡耕地、侵蚀沟水土保持工程建设；　　（四）合理规划修建机耕路、生产路；　　（五）建设农田防护林网；　　（六）其他黑土地保护措施。　　第十三条　县级以上人民政府应当推广科学的耕作制度，采取以下措施提高黑土地质量：　　（一）因地制宜实行轮作等用地养地相结合的种植制度，按照国家有关规定推广适度休耕；　　（二）因地制宜推广免（少）耕、深松等保护性耕作技术，推广适宜的农业机械；　　（三）因地制宜推广秸秆覆盖、粉碎深（翻）埋、过腹转化等还田方式；　　（四）组织实施测土配方施肥，科学减少化肥施用量，鼓励增施有机肥料，推广土壤生物改良等技术；　　（五）推广生物技术或者生物制剂防治病虫害等绿色防控技术，科学减少化学农药、除草剂使用量，合理使用农用薄膜等农业生产资料；　　（六）其他黑土地质量提升措施。　　第十四条　国家鼓励采取综合性措施，预防和治理水土流失，防止黑土地土壤侵蚀、土地沙化和盐渍化，改善和修复农田生态环境。　　县级以上人民政府应当开展侵蚀沟治理，实施沟头沟坡沟底加固防护，因地制宜组织在侵蚀沟的沟坡和沟岸、黑土地周边河流两岸、湖泊和水库周边等区域营造植物保护带或者采取其他措施，防止侵蚀沟变宽变深变长。　　县级以上人民政府应当按照因害设防、合理管护、科学布局的原则，制定农田防护林建设计划，组织沿农田道路、沟渠等种植农田防护林，防止违背自然规律造林绿化。农田防护林只能进行抚育、更新性质的采伐，确保防护林功能不减退。　　县级以上人民政府应当组织开展防沙治沙，加强黑土地周边的沙漠和沙化土地治理，防止黑土地沙化。　　第十五条　县级以上人民政府应当加强黑土地生态保护和黑土地周边林地、草原、湿地的保护修复，推动荒山荒坡治理，提升自然生态系统涵养水源、保持水土、防风固沙、维护生物多样性等生态功能，维持有利于黑土地保护的自然生态环境。　　第十六条　县级人民政府应当依据黑土地调查和监测数据，并结合土壤类型和质量等级、气候特点、环境状况等实际情况，对本行政区域内的黑土地进行科学分区，制定并组织实施黑土地质量提升计划，因地制宜合理采取保护、治理、修复和利用的精细化措施。　　第十七条　国有农场应当对其经营管理范围内的黑土地加强保护，充分发挥示范作用，并依法接受监督检查。　　农村集体经济组织、村民委员会和村民小组应当依法发包农村土地，监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护黑土地，制止承包方损害黑土地等行为。　　农村集体经济组织、农业企业、农民专业合作社、农户等应当十分珍惜和合理利用黑土地，加强农田基础设施建设，因地制宜应用保护性耕作等技术，积极采取提升黑土地质量和改善农田生态环境的养护措施，依法保护黑土地。　　第十八条　农业投入品生产者、经营者和使用者应当依法对农药、肥料、农用薄膜等农业投入品的包装物、废弃物进行回收以及资源化利用或者无害化处理，不得随意丢弃，防止黑土地污染。　　县级人民政府应当采取措施，支持农药、肥料、农用薄膜等农业投入品包装物、废弃物的回收以及资源化利用或者无害化处理。　　第十九条　从事畜禽养殖的单位和个人，应当科学开展畜禽粪污无害化处理和资源化利用，以畜禽粪污就地就近还田利用为重点，促进黑土地绿色种养循环农业发展。　　县级以上人民政府应当支持开展畜禽粪污无害化处理和资源化利用。　　第二十条　任何组织和个人不得破坏黑土地资源和生态环境。禁止盗挖、滥挖和非法买卖黑土。国务院自然资源主管部门会同农业农村、水行政、公安、交通运输、市场监督管理等部门应当建立健全保护黑土地资源监督管理制度，提高对盗挖、滥挖、非法买卖黑土和其他破坏黑土地资源、生态环境行为的综合治理能力。　　第二十一条　建设项目不得占用黑土地；确需占用的，应当依法严格审批，并补充数量和质量相当的耕地。　　建设项目占用黑土地的，应当按照规定的标准对耕作层的土壤进行剥离。剥离的黑土应当就近用于新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地的治理、高标准农田建设、土地复垦等。建设项目主体应当制定剥离黑土的再利用方案，报自然资源主管部门备案。具体办法由四省区人民政府分别制定。　　第二十二条　国家建立健全黑土地保护财政投入保障制度。县级以上人民政府应当将黑土地保护资金纳入本级预算。　　国家加大对黑土地保护措施奖补资金的倾斜力度，建立长期稳定的奖励补助机制。　　县级以上地方人民政府应当将黑土地保护作为土地使用权出让收入用于农业农村投入的重点领域，并加大投入力度。　　国家组织开展高标准农田、农田水利、水土保持、防沙治沙、农田防护林、土地复垦等建设活动，在项目资金安排上积极支持黑土地保护需要。县级人民政府可以按照国家有关规定统筹使用涉农资金用于黑土地保护，提高财政资金使用效益。　　第二十三条　国家实行用养结合、保护效果导向的激励政策，对采取黑土地保护和治理修复措施的农业生产经营者按照国家有关规定给予奖励补助。　　第二十四条　国家鼓励粮食主销区通过资金支持、与四省区建立稳定粮食购销关系等经济合作方式参与黑土地保护，建立健全黑土地跨区域投入保护机制。　　第二十五条　国家按照政策支持、社会参与、市场化运作的原则，鼓励社会资本投入黑土地保护活动，并保护投资者的合法权益。　　国家鼓励保险机构开展黑土地保护相关保险业务。　　国家支持农民专业合作社、企业等以多种方式与农户建立利益联结机制和社会化服务机制，发展适度规模经营，推动农产品品质提升、品牌打造和标准化生产，提高黑土地产出效益。　　第二十六条　国务院对四省区人民政府黑土地保护责任落实情况进行考核，将黑土地保护情况纳入耕地保护责任目标。　　第二十七条　县级以上人民政府自然资源、农业农村、水行政等有关部门按照职责，依法对黑土地保护和质量建设情况联合开展监督检查。　　第二十八条　县级以上人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告黑土地保护情况，依法接受监督。　　第二十九条　违反本法规定，国务院农业农村、自然资源等有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：　　（一）截留、挪用或者未按照规定使用黑土地保护资金；　　（二）对破坏黑土地的行为，发现或者接到举报未及时查处；　　（三）其他不依法履行黑土地保护职责导致黑土地资源和生态环境遭受破坏的行为。　　第三十条　非法占用或者损毁黑土地农田基础设施的，由县级以上地方人民政府农业农村、水行政等部门责令停止违法行为，限期恢复原状，处恢复费用一倍以上三倍以下罚款。　　第三十一条　违法将黑土地用于非农建设的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚。　　违反法律法规规定，造成黑土地面积减少、质量下降、功能退化或者生态环境损害的，应当依法治理修复、赔偿损失。　　农业生产经营者未尽到黑土地保护义务，经批评教育仍不改正的，可以不予发放耕地保护相关补贴。　　第三十二条　违反本法第二十条规定，盗挖、滥挖黑土的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚。　　非法出售黑土的，由县级以上地方人民政府市场监督管理、农业农村、自然资源等部门按照职责分工没收非法出售的黑土和违法所得，并处每立方米五百元以上五千元以下罚款；明知是非法出售的黑土而购买的，没收非法购买的黑土，并处货值金额一倍以上三倍以下罚款。　　第三十三条　违反本法第二十一条规定，建设项目占用黑土地未对耕作层的土壤实施剥离的，由县级以上地方人民政府自然资源主管部门处每平方米一百元以上二百元以下罚款；未按照规定的标准对耕作层的土壤实施剥离的，处每平方米五十元以上一百元以下罚款。　　第三十四条　拒绝、阻碍对黑土地保护情况依法进行监督检查的，由县级以上地方人民政府有关部门责令改正；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款。　　第三十五条　造成黑土地污染、水土流失的，分别依照污染防治、水土保持等有关法律法规的规定从重处罚。　　第三十六条　违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。　　第三十七条　林地、草原、湿地、河湖等范围内黑土的保护，适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国湿地保护法》、《中华人民共和国水法》等有关法律；有关法律对盗挖、滥挖、非法买卖黑土未作规定的，参照本法第三十二条的规定处罚。　　第三十八条　本法自2022年8月1日起施行。

2012年相关研究指出，中央政府的53项生态环境保护职能，环保部承担40%，其他9个部门承担60%。涉及环保部的21项职能，环保部独立承担的仅占52%。 　　今年《政府工作报告》继续提出将加强事中事后监管。坚持放管并重，建立纵横联动协同管理机制，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。生态环境、食品药品和土地市场是与公众息息相关的三个领域，但又是放管平衡问题中三类不同问题的集中体现。 　　生态环境监管体系并不缺乏外部关注，人们对&ldquo 强势&rdquo 的期待很高，在政府内部又与环境保护系统的编制、职能、架构都紧密相关。相关部门是在政治和社会双重压力下启动改革，目前增加督查力度，回应社会关切的方向，还只是监管谋变的开端。 　　在整合组建相关部门后，食品药品则同时在监管和审批上面临诉求。人们呼吁加强和整合监管职能，同时又对部分前置审批的效率持有怀疑，审批和监管某种程度上有着目的一致性。改革到底从何处松绑，那些需要收紧的责任对应哪些专业人力资源，已经是多年的热点问题。 　　国土部门则面临着发生深刻变化的市场和制度环境。人们对部分土地市场的价格分配机制发生变化，已经有着明确的预期。很多人理解用途管制的价值，但同时更在意利益分配的安排。国土部门提升了技术手段，却仍然会在地方就近管理和中央强力管控之间寻求平衡。 　　中国经济需要稳增长，放活力，还涉及权力寻租这样难以得到容忍的问题。松紧的分寸仍需审慎以待。 　　随着大面积雾霾事件接二连三的发生，现有生态环境监管体制再次成为&ldquo 两会&rdquo 关注的热点。 　　两会前夕，关于环保部扩权的消息一度传出。&ldquo 虽然这则消息带有捕风捉影的性质，但舆论的热烈情绪也反映了人们对一个更有效的监管体制的殷切期望。&rdquo 全国人大代表、中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅说。 　　从去年1月受影响面积达130万平方公里的雾霾事件，到今年2月最严重时受影响面积达121万平方公里的雾霾事件，雾霾的严重程度似乎并没有明显好转，但与此同时环保部以及中国的生态环境管理体制似乎在开始变化。雾霾能否成为中国生态环境监管体制变革的一个重要历史契机? 　　去年11月，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要改革生态环境保护管理体制。在过去的一年内，生态环境管理体制是否正在开始起变化?未来又将向何处去? 　　体制机制并无明显变化 　　作为媒体舆论关注的风暴眼，环保系统在过去一年里是否发生了本质性的变化? 　　对此，一位地方环保厅官员对21世纪经济报道记者如此回答：&ldquo 只能说国家越来越重视以雾霾治理为代表的环境治理问题，一个最典型的例证就是国家在强力推行三大环保行动计划，试图以铁腕治污，但除此之外，我并没有看到环保系统在管理体制和运行机制方面有哪些新变化，同时一些诸如部门权责不一的老问题依然存在。&rdquo 　　新一届政府确实十分重视环境问题，上任之后即表示要推出三大环保行动计划，以回应民众关切。其中，《大气污染防治行动计划》(以下简称《行动计划》)已于去年9月由国务院发布，《水污染防治行动计划》和《土壤环境保护和综合治理行动计划》还在研究编制当中。 　　实际上，在大气领域，环保部、发改委和财政部三部委曾于2012年12月联合发布《重点区域大气污染防治&ldquo 十二五&rdquo 规划》(以下简称《规划》)，这是我国第一个专门针对大气环境的专项规划。而在《规划》发布9个月后又发布一个全新的大气规划，即《行动计划》。 　　对比《规划》和《行动计划》的指标不难发现，后者比前者的目标和手段要更加严厉，这也意味着《规划》在一定程度上不再是现阶段的工作目标。 　　&ldquo 这种调整的变化固然表明高层的重视，但也说明我们的规划编制不够科学，依然存在应急式的运动治理思维问题。&rdquo 世界自然基金会美国办公室中国项目主任、北京师范大学环境学院兼职教授胡涛对21世纪经济报道记者分析。 　　在治理目标和治理手段之外，更应该关注治霾的长效体制和制度性机制。&ldquo 在这方面，《行动计划》并没有突破。大气污染的区域性和复合型特征越来越明显，仅有《行动计划》中提出来的名义上的区域联防联控机制还不够。区域性大气污染到底怎么解决?是否需要成立一个负责区域大气污染的派出机构?具体如何操作?这些关键性的问题还有待进一步探索。&rdquo 王毅分析。 　　王毅进一步指出，这一问题在《水污染防治行动计划》可能也将继续存在。如果这一计划继续沿袭《大气污染防治行动计划》的思路，只是设置更严厉的目标，采取更严厉的手段，那么预计对跨行政区域、跨多部门的流域环境问题的治理效果短期内可能有效，但估计难以持续，容易在稍一放松之后就出现反弹。&ldquo 所以我对《水污染防治行动计划》的期待是，能否在流域环境的综合管理机制上有所突破。&rdquo 　　新的环保行动计划在长效体制和制度机制上尚未突破，因此，在跨行政区的重大区域性、流域性环境问题上的治理路径也尚待清晰。 　　&ldquo 在区域污染治理问题上，地方政府和中央政府在职责上怎么分工，各自承担什么责任，目前似乎并不是十分清晰。我认为这一点也需要尽快明确。&rdquo 中国环科院副院长柴发合对21世纪经济报道分析。 　　全国人大代表、永清环保集团董事长刘正军对21世纪经济报道分析，根据《环保法》，各级人民政府对区域内的环境质量负责，&ldquo 各级政府都要负责，担心最后可能就是无人负责&rdquo 　　上述困境与我们目前的央地体制密切相关。&ldquo 目前，各级政府之间生态环境保护方面的事权划分主要依据法律法规和政府部门三定方案，但中央事权、中央和地方共同事权和地方事权并没有清楚的界定和划分，支出责任如何划分也没有明确说法。&rdquo 全国人大环资委法案室副主任王凤春对21世纪经济报道解释。 　　王凤春认为，地方政府对所辖区域环境质量负责的法律规定，同地方环境保护的事权和支出责任不匹配。虽然近年来中央政府通过提供一般性转移支付和专项转移支付，提高了地方环境治理能力，但多数地方尤其是市县一级地方政府尚难有同法律规定要求匹配的财力。 　　前述地方环保厅官员对21世纪经济报道表示，&ldquo 在当前的形势下，生态环境保护的事权应该上归到中央，不能以中央没有财力和人力为借口，中央应该改减少对产业的具体管理，将工作中心转移到环保、社保等公共服务上来，这些事项的职责应该由中央政府承担，这才符合现代国家的要求。&rdquo 　　&ldquo 问题在于，如果环保要垂直管理，那么民生领域同样重要的食品和药品等领域是否也都要实行垂直管理?我认为需要充分的论证，垂直管理也有垂直管理的问题，它不能充分发挥地方的积极性。&rdquo 王毅分析。 　　在王凤春看来，目前中央政府生态环境保护部门和地方政府生态环境保护部门之间基本上是行政业务指导关系，尽管通过设置地区督查机构(如环保部的区域环保督查中心和核与辐射安全监督站)、加强流域水资源保护机构职能、对地方各级环境保护部门领导干部实行双重领导(以地方党委管理为主)等措施，强化了中央部门对生态环境保护工作的引导和监督，但在中央部门对地方部门行政指导关系为主的制度框架下，尚难发挥有效作用，在处理跨行政区域的区域性、流域性重大环境问题时目前尚缺乏有约束力的体制机制安排。 　　21世纪经济报道记者获悉，当时的国家环保总局从2006年开始组建环境保护的区域管理机构，在华东、华南、西北、西南、东北、华北6个区域组建了环保督查中心，其监管范围覆盖了全国内地31个省市自治区。 　　&ldquo 环保督查中心属于环保部的直属事业单位，并无执法权，其执法属于环保部的授权执法，实际上其对全国性的环境污染行为的处罚权也有限。它对地方的环境污染违法行为只能进行督查，并无处罚权，该执法权属于当地的环保主管部门，督查中心的作用是只能督促地方的环保部门去执法。&rdquo 王毅分析。 　　&ldquo 即便是就其自身的督查功能而言，实际作用也相对有限，每个督查中心大约40个的人员编制，而它面对的是一个区域内成千上万的企业，想督查也督查不过来，因此对环境违法行为的督查更多地要依靠地方，包括省一级的监察总队、市一级的监察支队、区县一级的监察大队。&rdquo 环保部华北督查中心的一位工作人员对21世纪经济报道记者介绍。 　　王毅认为，人事和财权都受地方政府支配的地方环境监察系统往往是不可靠的，其独立监管能力受到地方保护主义等各种力量的制约。因此，如何提高环保督查中心的督查能力也是一个比较重要的议题。 　　再以流域的水资源管理为例。此前水利部与环保部在主要流域共建的下设于流域管理委员会下面的水资源保护管理局，但该机构并不能承担起流域环境问题的协调职能。 　　&ldquo 在一个时期内，水资源管理局形式上曾实行水利部和环保部双重领导，但是两个部门在预算、人员安排、信息分享等问题上不能达成共识，导致这个机制无疾而终。目前，流域委员会只是水利部的派出机构，而不能代表环保部和发改委，也不能代表水域的各个利益相关方。&rdquo 王毅介绍。 　　因此，王毅建议，生态管理体制改革非常紧迫的任务就是，要优先考虑建立区域和流域环境综合管理派出机构，构建&ldquo 区域和流域环境综合管理体系&rdquo ，为解决当前严重的区域、流域性环境问题奠定必要的体制和制度机制。 　　生态环境职能如何整合? 　　同时，生态环境的管理职能过于分散，部门职责不清， 也是制约污染治理的一个重要因素。 　　&ldquo 目前生态环境保护的各项管理职能分散在各个部门，按照积极稳妥实施大部制的行政体制改革的总体思路，对这些部门适当合并和重组势在必行。&rdquo 王凤春介绍。 　　据中国环境科学研究院2012年的一项研究，中央政府53项生态环境保护职能，环保部承担40%，其他9个部门承担60%。涉及环保部的21项职能，环保部独立承担的占52%，与其他部门交叉的占48%，其中比较突出的表现在水资源保护与污染防治、生物多样性保护与自然保护区管理等领域。 　　就公众关心地下水保护为例。根据九三学社的《关于加大地下水保护与污染防治力度的建议》，地下水监管事涉及国土资源、环保和水利等部门。环保部组织拟订地下水的污染防治规划并监督实施，水利部负责指导地下水开发利用和资源管理保护，而国土部则负责指导地下水的动态监测和评价。各个部门职能多有交叉，界限较为模糊，有待建立有效协调机制。 　　再以土壤污染治理为例。&ldquo 土壤污染治理的职能在环保部生态司，但又不可避免地涉及到国土部的耕地保护司和地质环境司，以及负责粮食生产管理的农业部。这里面矛盾就来了，化肥用多了，粮食可以增加，但会污染环境，如何统一协调?&rdquo 全国政协委员、中科院南京分院院长周健民对21世纪经济报道记者分析。 　　目前，关于生态环境管理体制如何改革，官方并没有明确的表示。根据环保部部长周生贤在为《辅导读本》写的《改革生态环境管理体制》一文中，提到生态环境管理体制的六项任务当中的首要任务就是，&ldquo 建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法&rdquo 。 　　不过，此前环保部和中国工程院在2011年发布的中国环境宏观战略研究报告曾经提出了近期、中期和长期三个改革思路，这在一定程度上能够代表有关部门的基本态度。 　　该课题组提出，近期(2008-2020)的具体改革思路是，整合水污染防治，实行城市、陆地、海洋的水污染防治协同治理 整合固体污染物治理 加强环境保护部在气候变化应对中的作用。 　　中期(2020-2030)的具体改革思路是整合分散在各部委的生态保护职能，并对国家环保部门进行调整，使得生态保护与污染防治相统一 相应改革国家环保部门的内设机构，带动环境保护与生态保护的纵向协调 进一步加大国家环保部门在环境事务方面对其他部委的协调职能，使得其他部委的决策能够符合环境保护的要求。 　　长期的具体改革思路是整合与环境、生态相关的重要资源 利用可持续发展和生态环境保护的思路促进资源的使用和开发 促进农业部门、土地部门等其他资源部门的生态保护和环境保护意识。 　　上述思路是否符合中央决定?是否可行?国务院各部门之间尚有很大争议。&ldquo 当前各部门、各地方对生态环境体制改革的认识尚不统一，很多体制改革的基础性工作尚未展开，需要通过深入研究和试点示范。&rdquo 王凤春指出，同时我们也要看到，即便是在现有的制度和法律授权下，各级环保部门的监管工作还有很多不到位的地方，有很大的继续提高的空间。 　　&ldquo 之前有人提到的&lsquo 大部制&rsquo ，可能只解决环境内部各个要素的协调，而无法解决环境与外部的经济发展之间的关系。在当前的发展阶段及经济发展方式转型过程中，没有宏观经济等部门的参与，单靠环保部门完善管理是难以实现环保目标的。&rdquo 王毅分析，在没有部门协调机制的法律依据背景下，难以充分发挥实质意义上的协调功能。 　　此外，多位采访对象都对21世纪经济报道指出，环境的治理不应仅仅依靠政府，应该通过制度安排，鼓励区域各利益相关方参与，特别是通过更加透明的信息公开制度、环境监督制度和环境公益诉讼制度等，促进社会公众的参与，鼓励环保公益组织的发展，真正把公众作为促进环境保护的骨干力量。

大地之殇 　　编者按：大地涵藏万物，孕育生命，被誉为人类的母亲。但是，近年来，伴随我国工业化的快速发展，大地不断遭到各种污染的伤害。仅仅因土壤污染防治不足、环境监管乏力，导致的食品药品安全事件就频频发生，2008年以来，全国已发生百余起重大污染事故。目前我国大地污染现状严峻，成因十分复杂，形成令人扼腕的“大地之殇”。《经济参考报(微博)》以此为主题，探寻大地污染背后所触及的我国农业、工业、城市化进程中关于生存与发展的一系列深层矛盾与两难抉择，并以“大地之殇”系列报道的形式在“深度”版推出，敬请关注。 　　大地之殇一黑土地之悲 　　占全国粮食总产五分之一的东北黑土区是我国最重要的商品粮基地，但一个并不为多数人了解的严峻事实是，支撑粮食产量的黑土层却在过去半个多世纪里减少了50%，并在继续变薄，几百年才形成一厘米的黑土层正以每年近一厘米的速度消失。照此速度，部分黑土层或将在几十年后消失殆尽，东北这一中国最大粮仓的产能也将遭受无法挽回的损失。 　　毒土：GDP至上的恶果 　　当前，我国土壤污染出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食品链转移的趋势，逐步积累的污染正在演变成污染事故的频繁爆发。 　　日益加剧的污染趋势可能还要持续30年 　　“目前，我国土壤污染呈日趋加剧的态势，防治形势十分严峻。”多年来，中国土壤学会副理事长、中国农业科学院研究员张维理教授一直关注我国土壤污染问题“我国土壤污染呈现一种十分复杂的特点，呈现新老污染物并存、无机有机污染混合的局面。” 　　“现在我国土壤污染比各国都要严重，日益加剧的污染趋势可能还要持续30年。”中国土壤学专家，南京农业大学教授潘根兴告诉《经济参考报》记者，这些污染包括随经济发展日益普遍的重金属污染、以点状为主的化工污染、塑料电子废弃物污染及农业污染等。 　　国土资源部统计表明，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染。环保部南京环科所研究员单艳红说，华南部分城市约有一半的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染 长三角有的城市连片的农田受多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力，成为“毒土”。 　　农药化肥污染同样严重。张维理说，我国农药使用量达130万吨，是世界平均水平的2.5倍。黑龙江农业监测站杜桂德站长说：“目前，农药和化肥的实际利用率不到30%，其余70%以上都污染环境了。”云南农业大学测算，每年大量使用的农药仅有0.1%左右可以作用于目标病虫，99.9%的农药则进入生态系统，造成大量土壤重金属、激素的有机污染。 　　“不仅污染加重，而且还在转移扩散。”潘根兴说，当前，我国土壤污染还出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食品链转移的趋势，逐步积累的污染正在演变成污染事故的频繁爆发。 　　2008年以来，全国已发生百余起重大污染事故，包括砷、镉、铅等重金属污染事故达30多起。其中浏阳镉污染事件不仅污染了厂区周边的农田和林地，还造成2人死亡，500余人镉超标。 　　频繁爆发的污染事故损失惨重，不仅增加了环境保护治理成本，也使社会稳定成本大增，而土壤污染修复所需的费用更是天价。常州农药厂土壤修复需2亿元，无锡胡埭电镀厂重金属铬污染修复费用890万元，苏州化工厂需数亿至数十亿元。 　　每年因土壤污染致粮食减产100亿公斤 　　污染的加剧导致土壤中的有益菌大量减少，土壤质量下降，自净能力减弱，影响农作物的产量与品质，危害人体健康，甚至出现环境报复风险。 　　潘根兴教授说“许多土壤污染地区已超过土壤的自净能力，没有外来的治理干预，千百年后土壤也无法自净，有的地块永远都无法自净，甚至出现环境报复。” 　　一是生态关系失衡，引起生态环境恶化。 　　中国科学院地理科学与资源研究所在长江三角洲等地调查的主要农产品，农药残留超标率高达16%以上，致使稻田生物多样性不断减少，系统稳定性不断降低。 　　“吃土吐土，净化土壤，作为土壤的‘义工’，蚯蚓的存在是土壤重要的环境指标，对土壤具有重大意义。”令潘根兴教授忧心的是，现在，土壤中的蚯蚓、土鳖及各种有益菌等大量消失，农作物害虫的天敌青蛙的数量大减，自然生态面临危机。 　　云南农业大学副教授周江鸿等人在湖北、安徽等地的农田里发现，杀虫剂的使用对稻田节肢动物物种有损害作用，使得稻田天敌和害虫的平衡关系被打破。 　　二是土壤质量下降，使农作物减产降质。 　　重金属污染的增加，农药、化肥的大量使用，造成土壤有机质含量下降，土壤板结，导致农产品产量与品质下降。农业部全国农技推广中心高级农艺师陈志群认为，由于农药、化肥和工业导致的土壤污染，我国粮食每年因此减产100亿公斤。 　　环保部门估算，全国每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。 　　三是重金属病开始出现，人们身体健康和农业可持续发展构成严重威胁。 　　汞、镉、铅、铬、砷五种重金属被称为重金属的“五毒”，对人有致命的危害。苏州环境科学研究所所长杨积德说“这些污染严重影响儿童发育，使人致病、致癌，危及人体生命健康。”上世纪70年代，日本曾出现“痛痛病”，是镉对人类生活环境的污染而引起的，影响面很广，受害者众多，所以被公认为是“公害病”。 　　潘根兴教授在全国各地市场上进行的调查也显示，约有10%的大米存在重金属镉超标。他说：“这些镉米对自产自食的农民来说无疑是致命的风险。”令人担忧的是，一些“痛痛病”初期症状已开始在我国南方部分地区出现“土壤污染导致的疾病将严重威胁人类健康和农业可持续发展，最终危害中华民族的子孙未来。” 　　“宁愿毒死也要GDP”?产业模式亟待反思 　　土壤污染如隐形“杀手”，难以察觉却可能直接危害人体健康，特别是重金属在蔬菜、粮食中的累积，将处于食物链顶端的人类置于危险境地，甚至产生环境报复。“土壤污染的加剧原因有天灾，但更多是人祸，不科学的发展是环境恶化的主要原因。”南京农业大学教授潘根兴认为，土壤污染主要一来自矿山采冶、工业“三废”、污灌、固废堆放等，基本上都属于人为因素，表明近年来的产业发展模式亟待反思。 　　当前，令人忧心的是各地以追求GDP核心的政绩观，不科学的产业发展模式和大量违法排污、超量排污。记者在调研中发现，一些地方发展心切，抱着“宁愿毒死也要GDP”的心态，有意无意地忽视环境保护，导致“引进企业就是引进污染，发展经济就是破坏环境”的恶果。 　　面对企业违法排污，一些地方政府成为企业的保护伞，通过变通政策打擦边球，甚至开绿灯，最终大事化小，小事化了。保护环境不被污染，是各级政府的法定职责。污染事件暴露了各地环保意识薄弱，政府监督缺失，是整个社会的耻辱。 　　“不断发生的污染事件告诉人们，缺乏对自然环境的敬畏与呵护，对公共利益和公众生命漠不关心，暴露出企业环境意识薄弱和地方政府责任缺失。”江苏省小康发展研究中心主任、江苏省委党校教授冯治指出，必须反思高歌猛进的产业发展模式，真正落实转变发展方式的政策，实现社会经济可持续发展。 　　黑土层流失 危及中国最大粮仓 　　黑土层变薄，是指黑土地的有效耕层变薄，直接导致支撑粮食产能的有机质含量降低，土壤肥力下降。然而，农业科技进步和高产作物增加作用下的粮食增产，在一定程度上“掩盖”了黑土层日渐变薄、耕地质量下降的严峻现实，导致农民和相关部门放松对耕地质量的保护。有关专家建议，应尽早完善耕地质量建设法规，扩大保护性耕作技术应用，用最小代价守住我国最大“粮仓”的产粮之本。 　　“一两黑土换二两油”的日子再不会有了 　　“以前挖两锹深还是黑土，现在一锹后就基本看不到了。”黑龙江省依兰县三道岗镇三道岗村农民程先粟从自己地里抓起一把黑土，“你瞅瞅，黑土都不太‘黑’了，‘一两黑土换二两油’的日子再也不会有了。” 　　作为世界三大黑土区之一，东北黑土区总面积约3523.3万公顷，分布在黑龙江、吉林、辽宁省和内蒙古自治区境内，粮食年产量约占全国五分之一，是我国重要的玉米、粳稻等商品粮供应地，粮食商品量、调出量均居全国首位。 　　由中国科学院、东北农业大学、吉林省农业科学院等院所专家联合调研形成的“东北黑土资源利用现状及发展战略研究”指出，东北黑土地初垦时黑土厚度一般在60至80厘米，开垦20年的黑土层则减至60至70厘米，开垦70至80年的黑土层只剩下20至30厘米。 　　“建国初期，黑龙江省黑土层大都一米多厚，现在找半米深的都难了，水土流失严重地区只剩下表皮薄薄一层，颜色也由黑变黄。”黑龙江省土肥管理站站长胡瑞轩有些感慨，形成1厘米的熟化黑土层大约需要50年，半米就得上千年，而现在东北黑土区平均每年流失0.3至1厘米的黑土层。有专家担心，“如果不及早治理，部分黑土层或将在几十年后消失殆尽。” 　　“黑土层变薄，就是指黑土地的有效耕层变薄，直接导致支撑粮食产能的有机质含量降低，土壤肥力下降。”中国科学院东北地理与农业生态研究所研究员韩晓增断言，这势必影响我国粮食安全。 　　黑龙江省土肥管理站对肇东、讷河等县市区的耕地检测显示，从1982年第二次土壤普查到2007年的25年间，耕地土壤有机质已相对下降两成，严重地区下降六成。 　　地越来越没劲儿，想增产就得大量用化肥。最近几年，45岁的张艳峰感觉自家水稻田患上了“化肥依赖症”。老张是吉林省前郭县平凤乡黑岗子村农民，“10年前一亩水稻就用60多斤肥，如今已经翻番到120斤了，不施肥就得减产一半”。老张还有些担心，现在能靠化肥增产，这地要是越来越没劲儿，以后可能化肥也无能为力了。 　　据了解，吉林省位于东北黑土区中部“十一五”期间完成小流域综合治理840条，治理水土流失面积5600多平方公里，但黑土地水土流失还没有得到有效控制，全省仍有3.15万平方公里的水土流失面积亟须治理。 　　“几年后就不是自己的地了，谁还愿意投入保护?” 　　《经济参考报》记者在辽宁、吉林、黑龙江三省粮食主产区了解到，当地一些土地已连续十几年种玉米、水稻等同一种作物，吸收养分单一，加上盲目施肥普遍，土壤养分失衡加剧。由于土地分散，不少农民常年使用小型农机具耕作，耕层越来越浅板结严重“晴天硬邦邦，雨天不渗汤”就是真实写照。 　　由于高产作物面积增加、农田水利设施不断完善，特别是化肥使用量大增等因素支撑，在黑土层日渐变薄的同时，东北黑土区粮食产量仍然稳中有升。但专家指出，恰恰是粮食增产在一定程度上“掩盖”了黑土层变薄、耕地质量下降的严峻现实，这反倒容易导致农民和有关部门放松对耕地质量的保护。东北部分黑土区在发展粮食生产过程中已透支耕地产出能力，黑土层变薄的风险性被粮食增产淡化，严重性正在人为和自然因素的“合谋”影响下加剧。 　　“最重要的是耕地质量保护法规不完善，作为耕地使用主体的农民缺乏保护耕地质量的主动性。”中国农科院土壤肥料研究所副所长、中国土壤学会副理事长张维理一语道破黑土质量下降的玄机，我国自20世纪80年代开始农村耕地转化为一家一户的经营方式，耕地管理单元变小，使用权变更频繁，农民保护耕地积极性不足“种几年后就不是自己的地了，谁还愿意投入保护?” 　　“技术层面上也落后，没有有效的监测体系就无法及时发现耕地质量变化的最新情况，不能制定准确的修复方案。”张维理认为，耕地质量测试指标和方法陈旧，比如我国对地力的评价通常采用土壤有机质含量，但实际测定的却是有机物质全量，而不是活性有机质，这样的测试结果根本无法准确反映耕地地力和土壤演变。 　　此外，地方在建设桥梁、道路时会占用优质的黑土农田，补回来的却多是相对贫瘠的土地，“这就不仅是黑土层流失问题，占一亩就少一亩。”即便新增土地具备改造成黑土地的条件，还需要大量人力、物力。黑龙江省国土资源厅土地开法整理处处长任百会说，耕地占补平衡中对新增土地的整理费用每亩在10万元左右。