食药监管

一个西红柿在农贸市场卖归农业管，在超市卖归工商管，做成西红柿酱归质检管，上了餐桌又归食药局管。随着各地食品药品新监管机构的建立，这种&ldquo 九龙治水&rdquo 的分段监管模式将彻底终结，取而代之的是一种食药监&ldquo 大监管&rdquo 新模式。 　　2014年1月1日，上海新组建的食品药品监督管理局正式&ldquo 上岗&rdquo ，开始运行全新的食品药品监管体系，同时加挂上海市食品安全委员会办公室牌子。 　　新版食药监局将负责原来由质监、工商承担的食品生产、流通环节的安全监管工作，从2014年1月1日起，全面履行上海市食品生产、流通、餐饮服务环节全过程的食品安全监管职能。 　　业内专家认为，这一在食品监管领域的大举改革，实现了食品安全管理衔接无缝化，责任明确化，解决了以往监管中存在的&ldquo 多方扯皮&rdquo 现象，是我国食品安全监管的一个巨大进步。 　　除了上海，目前已有多个地方完成了对市场监管体系的改革。如浙江省舟山市市场监管局于2013年11月21日挂牌成立 山东省青岛市也于2013年底组建了新的食品药品监督管理局。此外，安徽、重庆等省市的食药监机构改革正有序推开。 　　随着地方新版食药监机构的组建步伐加快，食药监正迎来&ldquo 大监管&rdquo 时代。业内人士认为，食药监机构改革是大部制改革的一个重要内容，将是对分段监管模式的终结。不过，保障食品药品安全还需两个条件：一个是发挥行业协会的作用，二是保护社会自发的检测活动。未来对食品、药品的安全检测要求将提升到新的高度，将有利于食品安全标准的行业龙头企业。 　　有券商研究人士指出，在政府部门整合了食品生产、流通、服务各环节，建立统一食品药品监管总局之后，完善配套法律监督是进一步完善我国食品安全监管体系的必经之路。借助高科技、信息化手段加强食品、药品监管是下一步管理层提高效率、降低成本的有效措施。为此，食品安全溯源产业也将迎来发展机遇。

在浙江绍兴的鲁迅中学，每到食堂开饭前食堂大厅一块巨大的电子显示屏就会打开，从不同方位显示食堂后厨加工操作情况。而这些视频内容也正被绍兴市食品药品监管部门同步监控，一旦发现食堂工作人员没有遵循操作规范，监管部门会立即责令其改正。　　如今像这样的“天网工程”已经渗透到全省的各个角落。这也正是浙江省食品药品监管局推动建设的“三网六体系”的一部分。在“打造食品药品质量安全大省” 的宏愿蓝图下，浙江食品药品监管部门正以饱满的热情努力实现着自己的梦想，不断探索着自己的路子，在老百姓看不到的背后，壮大着食品安全守护力量，构建 “浙江格局”。　　为扎实推进食品药品监管体制机制改革，省食药监局立足新形势、新职能、新体制，在2014年提出并全面推进“三网六体系”建设。　　通过安全责任网、电子监管网、社会共治网的构建，以及监管执法、风险防控、应急处置、技术支撑、标准法规、社会监督六大体系的建立健全，逐步推动食品药品质量安全监管工作从“被动整治”走向“主动防控”，从“人海战术”走向“智慧监管”，从“两头监管”走向“过程监管”。　　在推出“三网六体系”之前，全省专门成立课题组，邀请沈阳药科大学、暨南大学、北京大学、中国医药工业研究总院、中国药科大学、浙江医药高等专科学校、南京医科大学药学院、上海食品药品安全研究中心等院校10多位专家学者以及浙江省内10多位食品药品监管干部参与研究。　　为此，课题组共设计31张调研问卷，发放问卷3000余份，召开各类座谈会30次，走访调研各级食品药品监管机构25家，走访调研“四品一械”企业80多家，各课题组通过各种形式召开组内研讨会40余次，为“三网六体系”建设提供了基本的理论和实证支持。　　用省食品药品监管局主要领导的话说，“三网六体系”中的“网”相当于纲，“体系”相当于目，它们并非各自独立，而是纵横交错互有交集。希望借助这一框架，推动食药监管部门的治理体系、治理能力更加现代化，行动更加系统。　　责任护“网”是基础　　“食品安全是天大的事，药品安全是人命关天的事”。为确保“舌尖上的安全”，浙江从建设“三网六体系”着手，厘清监管边界，完善监管制度，优化监管举措，落实监管责任，增强食品药品监管实效，从而进一步保障全省的食品药品安全，提升群众满意度。　　“政府负总责、监管部门履职尽责、相关部门各负其责、基层网格监管、企业主体责任”五位一体的食品药品安全责任网成为了“制网编网”的首要任务。　　在省委、省政府的大力推动下，省、市、县、乡镇(街道)层层签署了食品安全工作目标管理责任书，并将食品药品安全纳入到“平安浙江”以及党政干部责任制考核当中去。食品药品安全涉及多个职能部门，职责划分和通力协作十分重要，全省专门下发了《浙江省食品安全委员会成员单位工作职责》，明确了27个组成单位的各自责任。为进一步强化政府属地责任，2015年《浙江省食品安全行政责任追究暂行办法》《浙江省食品安全行政责任约谈办法》出台。　　为加快基层安全责任网建设，我省出台《食品安全基层责任网络建设的意见》，在所有乡镇(街道)设立食品安全委员会和食安办，在农村(社区)设立市场监管协管员和信息员，构建以乡镇(街道)为大网格单元、村居(社区)为中网格单元、村民小组(居委会)为小网格单元的网格化管理体系，切实落实食品药品安全属地管理责任，构筑食品药品安全的第一道防线。为了让基层责任网络站所真正发挥作用，省食安办、省食品药品监督管理局还专门编写《乡镇(街道)、村居食品安全工作实务手册》，规范和引导基层工作人员的具体工作。　　不可否认，企业是食品药品安全的第一责任人。安全的食品药品首先是生产出来的，提高企业自身质量安全责任意识和管理水平，是解决食品药品安全问题的治本之策。　　为此,省食药监局积极探索实施“1+3”模式，增强企业的主体责任。在对企业分类分级监管的基础上，深入开展监督评审、随机抽查和自查报告核查，多管齐下推动食品生产企业落实主体责任。　　所谓“1”，是指实施风险分级一个标准。修订出台《浙江省食品生产企业风险等级评价及分类监管办法》，在对企业履行食品安全主体责任能力和实现程度进行等级评价的基础上，按风险级别从低到高分A、B、C、D四个等级，依次实施一般监管、常规监管、重点监管和加严监管。风险分级情况作为制定各类监督检查计划的依据。　　所谓“3”，是指在分级分类基础上采取的三种加强事中事后监管的监督检查方式，包括监督评审、随机抽查以及主体责任自查报告核查。从源头上确保广大人民群众“舌尖上的安全”，“打铁还需自身硬”，浙江在推动食品生产企业主体责任的道路上不断探索前行。　　智慧护“网”为保障　　在浙江台州，基层食品药品执法人员，只要携带手机，在外办公就能实现GPS定位，执法过程、执法结果全程透明公开 打开手机，可以随时、随地、随需查询企业信息，输入、处理、上传数据̷̷　　这套基于智能手机运行的移动执法系统，是全省食品药品“智慧监管”体系的组成部分，也是“三网六体系”中电子监督网的一个重要手段。它利用移动平台，对协管员及乡镇人员上传的数据资源实现与执法人员互通与共享，实现食品药品监管的无缝隙。　　2015年3月，全省启动食品药品“智慧监管”工程的实施工作。其总体框架是“1个中心7大平台”，包括一个省级数据中心，审评审批、信用管理、实时监控、产品追溯、行政执法、公众服务和综合管理等七个应用平台。　　以“标准化”推进“信息化”，是浙江探索“智慧监管”模式的思路。　　在省食品药品监管局看来，建立食品药品监管信息化标准体系，省、市、县各级系统按照“统一标准”建设，才能实现数据的沟通共享，走出“数据孤岛”。　　目前，全省已完成“四品一械数据元标准”“检验检测数据共享与交换标准”“阳光厨房数据标准”等标准的编制工作，正着手编制“统一用户标准体系”“省市局公文交换标准”等信息化标准，还将启动食品药品运输质量安全标准体系、食品质量安全追溯标准体系等重要标准的编制工作。　　“推进数据互联，探索大数据应用，是今年浙江推进‘智慧监管’重点工作之一。”省食品药品监管局相关负责人说。　　在2016全省政务服务网年中成绩单中，省食品药品监管局的政务服务网用户访问数量增长迅猛，用户访问量的环比增长排名在省级部门中位列第三 向社会公众免费开放的数据资源被评为最有价值的数据之一。　　据了解，省食品药品监管局正对智慧监管“数据中心”现有的数据进行挖掘，探索食品药品质量安全数据的分析应用模式和方式，通过定期汇集、挖掘、分析现有数据资源，可以动态了解浙江省食品药品行业总体状况，包括企业、产品及从业人员等基本情况，可以利用可视化图表直观反映各地食品药品监管工作开展情况，对分析全省食品药品监管工作方向具有辅助作用。目前，已启动《数说食药》(试刊)的编制工作。　　民生护“网”为根本　　台州市椒江花园菜场，许多市民来到这里并在入口看看LED屏上市场产品检测公示信息，已经成为了习惯。　　有市民坦言，“可以看到蔬菜检测公示，也能拿到门口快检室免费检测，我们也感觉放心。”　　距离公示牌不远，便是市民所说的食品安全检测室。不大的检测室内，试管、量杯、兽药抗生素残留分析仪、农药残留快速监测仪等检测仪器有序陈列着。工作人员卢珊珊介绍：“快检室可以对市民购买的新鲜果蔬免费进行农残快速检测，我们也会每天抽检不少于20个批次的市场内产品，结果在大屏幕上公示。”　　不忘记初心、不丢掉恒心、不动摇决心，在每一件民生实事的背后，我们都能找到这样的细节，读出新的发展理念。2016年作为“为民办实事”主要项目之一，全省将新改造200家城镇农贸市场，城区农贸市场质量追溯体系建成率达到70%以上，快速检测体系建成率达到70%以上。在大型、特大型餐饮企业和学校、养老机构食堂建设2000家“阳光厨房”。　　据了解，目前浙江省共有农贸市场 2048家，其中城区农贸市场　745家，建立免费向公众开放农贸市场检测室共535家。今年，全面推进城区农贸市场食用农产品质量追溯体系、快速检测体系(简称“双体系”)建设，目前共有558家农贸市场开展“双体系”建设。今年1~8月份，农贸市场检测室共开展快速定性检测223万余批次。用食药人自己的话说，快检室相当于食品安全“前哨”，第一时间反馈食品安全状况，也能让普通市民参与到食品安全社会共治中来。　　百姓看得见的食品药品安全，并不仅限于快检室内。今年的百城万批“你点我检进家庭”活动正在如火如荼开展中，邀请消费者家庭代表指定抽检产品进行检测，即抽检什么产品、抽检哪个商家、抽检哪个批次，完全由老百姓说了算。这种覆盖超市、学校、菜场等场所的不定期抽检，也让市民真切感受到了浙江的食品药品安全守护决心。　　对于整个浙江而言，维护食品安全的阳光更大面积照进了全省餐饮行业的“厨房”之中。　　2013年初，省食品药品监管局将餐饮单位安装监控的做法命名为“阳光厨房”，并在各地市的餐馆、学校食堂等持证餐饮单位推进。浙江也从操作展示、信息公示两个方面明确了“阳光厨房”的建设标准和考评标准，全力推进“阳光厨房”标准化建设。　　截至2016年9月底，全省今年新建“阳光厨房”2189家，超额完成全年任务的9.45%。其中社会餐饮875家，学校食堂1114家，养老机构200家。　　“餐馆的后厨不再是‘闲人免进’，而是敞开让顾客监督。”某餐厅厨房技术部副总监章彪说，厨房里共安装了8个摄像头，可以360度拍摄工作人员在厨房中的行为。　　省餐饮行业协会会长章凤仙评价：“消费者只有看得明白，才会吃得放心。‘阳光厨房’有助于会员单位接受社会监督，加强自律，促进餐饮行业健康发展。”　　新目标的提出是对过往实践的肯定，更是打造食品药品质量安全大省的决心。用省食品药品监管局主要领导的话说，“三网六体系”的建设是项长期任务，群众满意才是衡量食品药品监管工作是否做到位的最终标准。

由于多头管理，中国的食品药品安全监管体系存在颇多漏洞，国务院正试图通过新一轮“大部制”改革将这一体系理顺。 　　2月23日，中共中央政治局召开会议，讨论了《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》(下称“草案”)，确定将其作为十八届二中全会的议题之一。 　　有知情人士向《第一财经日报》记者透露，食药监行政职能整合和加强社会管理将成为此次机构改革的两大重点。 　　2008年的上一轮大部制改革成立了人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、交通运输部和环境保护部等5个大部，被视作精简政府机构的一次重要努力。 　　近年来，中央决策层和学界对于部分领域运行不畅，尤其对于食品药品安全管理和社会管理方面职能混乱和缺位等问题尤为关注。 　　有媒体亦报道称，此番国家海洋局也将扩权，铁道部与交通运输部有望整合。而“大金融”、“大文化”、“大能源”等大部制改革内容并未成为草案重点。 　　食药监管一体化 　　据知情人士称，草案中的最大亮点是酝酿打造食品药品监管“大部”——将国务院食品安全委员会办公室与现由卫生部管理的国家食品药品监督管理局(下称“国家食药监局”)合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。 　　有研究食品安全监管的学者认为，食品生产经营根据其属性而言，是一个全周期的完整链条，但是由于种种历史原因，在我国，食品安全的监管被人为地划分了段落，农产品是一段，生产是一段，经营是一段，之后餐饮消费又是一段，各种职能散落在多个部门。如此形成了多头管理和分段监管为主、品种监管为辅的体制。这种体制的现实与食品安全的自然属性相冲突。 　　基于这些原因，中央决策层决心对食品药品安全监管的职能和机构予以整合。 　　另有专家表示，在过去一段时间内，因为食品药品管理体制的混乱，“我们吃了很多亏”。 比如2008年的三鹿奶粉事件，即是一个非常典型的部门之间相互推诿的食品安全事件。 　　随着《食品安全法》的通过，2009年，国务院专门成立了食品安全委员会(下称“食安委”)。2010年，食安委又下设了正部级的食安办。 　　上述学者说，按照最初的模式设定，食安委和食安办是综合协调、督促检查、重大事故查处的综合职能机构，但这一机构在各地政府相继建立后，之前行政部门之间相互推诿扯皮的事情都交给了食安办，一个综合协调的部门被异化为所有事情亲力亲为包打天下的部门，食安办在实践中产生了许多问题。 　　而食安办的最大弊端还在于下属机构设置不统一——有的设在工商，有的设在食药监局，有的设在卫生部门，有的甚至设在经贸委，没有统一的模式，导致各地行政部门配合低效。 　　在这种背景下，成立国家食品药品安全管理总局的理念被逐渐认可。 　　这次改革一旦落地，“也只是完成了中央层面的改革，要落实到省级和地市级乃至县一级的话，时间还会比较长，根据以往的经验，从中央到地方全部改完，至少需要一两年的时间”。 　　地方试验有空间 　　根据我国食品安全法和药品管理法规定，食品和药品的安全管理实行的是地方政府负总责的原则，意即实行地方分级管理的属地原则。在这种模式下，地方政府在接下来的机构改革中发挥创造性改革的空间很大，不一定完全根据中央的模式一刀切，但是总的思路还是要进行部门和职能的整合。 　　有学者认为，地方政府负总责的要求，从理论上说可以实行省以下垂直管理，也可以实行省以下属地管理。“最理想的方式是省以下能够实行垂直管理，但除非修法，绝对不可能实行中央垂直管理。” 　　事实上，在监管体系整合方面，一些地方已经走在了中央的前面。例如陕西渭南则将农业、工商、质监、卫生、畜牧、水产甚至林业、环保和城管等部门所有有关食品安全的职能整合在一起。深圳设立的市场监督管理局，则将工商、质监、知识产权监管职能统一在一个机构下，并下设一个二级局负责食品安全监管。 　　如果借鉴上述地方的经验，除食品药品安全监管之外，工商、质监、知识产权等市场秩序方面的监管职能亦可整合。不过，国家质监部门的一名工作人员对本报表示，虽然参照深圳模式构建大监管的思路也得到了热烈讨论，但目前尚未看到高层就此作出指示。 　　民政部社会管理扩权 　　按照主流理念，现代政府主要从宏观层面承担四大职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于中国而言，社会管理和公共服务两部分与民生最直接相关的领域，管理经验并不是很丰富。 　　其中，“社会管理”到底中央是哪个部门在管?十八大报告的表述是“党委领导，政府负责，社会协同，公共参与和法治保障”，这21个字实际上明确了我国整个的社会管理体制。 　　在本轮改革中，民政部门如何承担这方面的职权?学界推测，一个总的思路是民政部门要把社会管理做大做强做深做实，但具体机构会怎么安排，还需要进一步讨论，其变数可能会比食药安全监管体系的变数更多。 　　除了民政部门扩权外，亦有专家认为，中国认监委和国家标准委可能整合组建国家认证和标准化管理局，商标局和商标评审委划入国家知识产权署。 　　关于本轮政府机构改革的基调，国家行政学院教授竹立家认为，本轮改革不会像2008年大部制改革那样进行大规模、大面积的改革，而主要是进行微调和深化，要达到放权、分权以及权力转移的目的，从而使各级政府尤其中央政府各个机构的职能、权力边界划分更为清晰，行政效率更高。这也符合十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则。 　　附表 中国食品安全监管体系变迁 　　资料来源：本报整理 　　1964年 国务院颁布《食品卫生管理试行条例》，牵涉5部门 　　1979年 国务院颁发《食品卫生管理条例》，涉及农业、林业、畜牧、水产、粮食、商业、供销、轻工、外贸等部门 　　1982年 《食品卫生法(试行)》规定食品生产经营企业的主管部门负责本系统食品卫生工作。其他负责部门包括：工商、食卫监督机构、农牧渔业部门、国境食卫监督检验机构、国家进出口商品检验部门、卫生防疫站及食品卫生监督检验所等。 　　1995年 《食品卫生法》明确国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理，各级政府食品生产经营管理部门、地方卫生行政部门、工商部门和出入境检验部门分头负责